Straffesaker etter naturmangfoldloven (del I/II)

Naturmangfoldloven er en av våre viktigste miljølover, men snart tre år etter ikrafttredelsen foreligger det lite strafferettspraksis.

Tekst: statsadvokat Tarjei Istad, ØKOKRIM. Grafikk/Statistikk: politioverbetjent Stig Føyen, ØKOKRIM. Foto: Haakon Haaverstad, Statens naturoppsyn //  Del 1/2, les del 2 her

På Lovdata er Rt. 2011 side 10 den eneste avgjørelsen som er knyttet til straffebestemmelsen i § 75 i loven, og den saken gjaldt plan- og bygningsloven. Få saker kan ha mange årsaker, men ØKOKRIMs miljøkrimavdeling antar at én årsak er at det tar litt tid «å komme i gang» med en ny lov. Jeg vil derfor forsøke å gi en oversikt over naturmangfoldsloven i et straffesaksperspektiv.

I del I av artikkelen, som følger her, behandles de straffesanksjonerte bestemmelsene i loven. I motsetning til straffebestemmelsene i de fleste eldre miljølovene, gjør ikke § 75 i naturmangfoldloven overtredelser av loven som sådan straffbare. I første ledd er det oppregnet hvilke bestemmelser det er knyttet straffansvar til, jamfør Sanksjonsutvalgets anbefaling i NOU 2003: 15. Nedenfor omtales disse kort. Fremstillingen bygger i stor utstrekning på Inge Lorange Backer, Naturmangfoldloven kommentarutgave, Universitetsforlaget 2010, som alle politidistrikter bør kjøpe inn.

I neste nummer av Miljøkrim følger del II, hvor særlig straffebestemmelsen i § 75 behandles.

Kort om lovens kapittel I og II og aktsomhetsplikt

I naturmangfoldloven må bestemmelsene, som i andre lover, leses i sammenheng med lovens innledende bestemmelser om formål (§ 1) og stedlig virkeområde (§ 2).

I tillegg ønsker jeg å peke på den praktisk viktige § 3 som definerer sentrale begreper.

I saker etter naturmangfoldloven er det også viktig å se hen til kapittel II og prinsippene og reglene om aktsomhetsplikt som finnes der. Ingen bestemmelser i kapittel II er straffesanksjonert, men særlig § 6 bør kunne tjene som argument for en streng aktsomhetsplikt i enkelte saker etter § 75 og av og til på miljøområdet som sådan. Bestemmelsen pålegger alle en generell plikt til å «opptre aktsomt og gjøre det som er rimelig for å unngå skade på naturmangfoldet i strid med målene i § 4 og 5», det vil si forvaltningsmål for naturtyper og økosystemer (§ 4) og for arter (§ 5). I Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) side 377 heter det blant annet om § 6:

«I plikten til å opptre aktsomt ligger for det første en plikt til å søke å gjøre seg kjent med hvilke naturverdier som blir skadelidende. Det er en forutsetning for å gjøre aktsomhetsplikten effektiv. Det naturmangfoldet man ikke er kjent med, er det heller ikke mulig bevisst å ta hensyn til.»

Dette kan også være relevant for vurderingen av om uvitenhet om for eksempel hva slags naturtype som blir berørt av en handling, er uaktsom, jamfør straffeloven § 42 annet ledd. Faktisk uvitenhet vil måtte bedømmes som uaktsom dersom den mistenkte burde ha skaffet seg kunnskap ut fra naturmangfoldloven § 6.

Straffesanksjonerte bestemmelseri kapittel III om artsforvaltning

Paragraf 15 setter i første ledd forbud mot uttak av naturlig viltlevende dyr uten grunnlag i lov eller forskrift eller enkeltvedtak i medhold av lov, samt forbud mot unødig skade og lidelse på viltlevende dyr og deres reir, bo eller hi. Bestemmelsen avløser fredningsprinsippet i viltloven § 3. Av uttrykket «naturlig viltlevende» følger at såkalt domestiserte dyr som rømmer, for eksempel rever fra revefarm, ikke er omfattet, mens ville dyr som holdes i fangenskap, er omfattet. Etter annet ledd er uttak av viltlevende planter og sopp i utgangspunktet tillatt, mens tredje og fjerde ledd regulerer henholdsvis ferdsel, landbruksvirksomhet mv. og forholdet til havressursloven.

Paragraf 16 angir når det kan gis regler om høsting av vilt og lakse- og innlandsfisk i medhold av henholdsvis viltloven og lakse- og innlandsfiskeloven. Når det gjelder mulige straffbare forhold, viser jeg her til jakttidsforskriften, innlandsfiskeforskriften og de lover disse er gitt i medhold av.

Figur 1

Illustrasjonen viser fordelingen av påtalemyndighetens avgjørelser i saker etter naturmangfoldloven.

I § 17 er det gitt viktige bestemmelser om når det er adgang til å ta ut vilt mv., særlig den såkalte nødvergebestemmelsen i § 17 annet ledd. Denne bestemmelsen kan bli endret som følge av rovdyrforliket i juni i år, se leder i Miljøkrim 2/2011. Vi vil komme tilbake med en egen artikkel om temaet i et senere nummer. For øvrig kan vi vise til den nokså grundige omtalen i Backer. Paragraf 17 a er en spesialregel om nødverge i såkalt rovdyrsikker hegn, men bestemmelsen trer ikke i kraft før det er gitt nærmere bestemmelser i forskrift om kravene til en slik hegn.

Paragraf 18 gir hjemmel for forskrift eller enkeltvedtak om uttak av vilt og lakse- og innlandsfisk til ulike formål listet opp i første ledd bokstav a til g, herunder beskyttelse av fåtallige arter og bekjempelse av fremmede organismer. Jeg nevner for fullstendighetens skyld at rovviltforskriften 18. mars 2005 nr. 242, som først og fremst er hjemlet i viltloven, også er hjemlet i naturmangfoldloven § 18.

I § 20 er det gjort unntak fra fredningsprinsippet for uttak av virvelløse dyr (insekter, sommerfugler, krepsdyr, snegler mv.) når disse er til plage eller skade, er fremmed organisme etter § 3 bokstav e, eller uttaket ikke truer bestanden i området. Havressursloven regulerer uttak av marine virvelløse dyr, jamfør § 20 siste ledd.

Paragraf 21 gir en liknende bestemmelse som § 20 for planter og sopp, som etter definisjonene i § 3 bokstav l og m også omfatter moser, alger og lav.

I saker om ferdsel i utmark er det viktig å være oppmerksom på om det er gitt forskrift  i medhold av § 22. Bestemmelsen gir adgang til gjennom forskrift å legge begrensninger på ferdsel ved arrangementer, aktiviteter mv. som kan skade eller være til ulempe for planter eller dyr. Slike saker kan også ha relevans for friluftsloven § 11 om ferdselskultur og § 15 om kommunens adgang til regulering av ferdsel i friluftsområde med stor utfart.

I medhold av § 23 er det per februar 2012 gitt forskrift om følgende «prioriterte arter»:

  • dragehode (VU – sårbar)
  • dverggås (CR – kritisk truet)
  • elvesandjeger (EN – sterkt truet)
  • eremitt (CR – kritisk truet)
  • honningblom (CR – kritisk truet)
  • klippeblåvinge (CR – kritisk truet)
  • rød skogfrue (EN – sterkt truet)
  • svarthalespove (EN – sterkt truet)

SaltpyttenAlle forskriftene er av 20. mai 2011 og har nummer 517 til 524. Forskriftene har i § 3 et tilnærmet likelydende forbud mot uttak, skade eller ødeleggelse av arten. I annet punktum presiseres «ødeleggelse» basert på hvilke trusler som er særlig aktuelle for den enkelte arten. Alle presiseringene omfatter avslutningsvis handlinger mv. som «er egnet til å (…) på annen måte forringe individer av arten». Disse forbudene er hjemlet i naturmangfoldloven § 24 første ledd bokstav a, som det er straffbart å overtre. Hjemmelsrekken i saker om skade på prioritert art bør derfor være slik: Naturmangfoldloven § 75 første ledd jamfør § 24 første ledd bokstav a jamfør § 3 i aktuell forskrift – samt lovens § 75 annet ledd om overtredelsen er grov.

Uttak mv. av en prioritert art kan innebære overtredelse av straffeloven § 152 b annet ledd nr. 1, som sier at den som forsettlig eller grovt uaktsomt «minsker en naturlig bestand av fredede levende organismer som nasjonalt eller internasjonalt er truet av utryddelse», kan straffes med inntil seks års fengsel. I vurderingen av om denne bestemmelsen kan benyttes, er klassifisering på Norsk Rødliste for arter 2010 et viktig moment. Ovenfor har jeg angitt hvilken status de prioriterte artene har der. For nærmere beskrivelse av hva de ulike klassifiseringene innebærer, beskrivelse av artene mv., se artsdatabanken.no. Foreligger det overtredelse av straffeloven § 152 b annet ledd nr. 1, skal ikke naturmangfoldloven § 75 benyttes, jamfør § 75 siste ledd.

Overtredelse av naturmangfoldloven § 24 første ledd bokstav b er også straffesanksjonert. Etter bestemmelsen kan en forskrift om en prioritert art «gi regler om beskyttelse av visse typer økologiske funksjonsområder (for arten, min anm.) av mindre omfang». Uttrykket «økologiske funksjonsområde» er definert i § 3 bokstav r og omfatter yngleområde, larvedriftsområde, spill- eller parringsområde mv. Jeg antar at hjemmelsgrunnlaget er § 24 første ledd bokstav b når forskriften om klippeblåvinge § 3 annet punktum blant annet forbyr «uttak, ødeleggelse eller skade av vertsplanten smørbukk (Hylotelephium maximum) i det økologiske funksjonsområdet for klippeblåvingen». På liknende vis forbyr forskriften om eremitt i § 3 annet punktum «felling av og skade på trær med eremitt». Det er per februar 2012 ikke fastsatt forskrift i medhold av naturmangfoldloven § 25 om tiltak, herunder totalfredning, til bevaring av særskilte bestander.

Når det gjelder handel med truede arter, jamfør naturmangfoldloven § 26 første alternativ, gir CITES-forskriften 15. november 2002 de viktigste bestemmelsene. Den gir nærmere regler om innførsel, utførsel og reutførsel avhengig av om den aktuelle arten er oppført på liste I, II eller III til forskriften. Om dette temaet, se Backer side 221–224 og politioverbetjent Tuva Brørby, «CITES-bestemmelsene – Politiets arbeid med truede arter», Miljøkrim 3/2009 side 8. CITES-forskriften er gitt med hjemmel i viltloven § 26 nr. 9 (fredede dyrearter) og lov om innførsle- og utførsleregulering § 3 (fredede plantearter). Viltloven § 26 nr. 9 ble opphevet med naturmangfoldloven, men CITES-forskriften står ved lag, jamfør overgangsbestemmelsen i naturmangfoldloven § 77 første punktum. Inntil det vedtas en ny CITES-forskrift med hjemmel i naturmangfoldloven, hvilket er på trappene, er derfor hjemmelsrekken relativt lang når det gjelder innførsel av dyrearter, og hjemmelsgrunnlaget vil være ulikt ettersom det dreier seg om dyrearter eller plantearter. Ta gjerne kontakt med ØKOKRIMs miljøkrimavdeling, fortrinnsvis ved politiadvokat Aud Slettemoen, ved spørsmål om dette.

Straffesanksjonerte bestemmelseri kapittel IV om fremmede organismer

Lovens kapittel IV om fremmede organismer er per februar 2012 ikke trådt i kraft. Vi vil komme tilbake med en egen artikkel om dette temaet når reglene har begynt å gjelde.

Figur 2Straffesanksjonerte bestemmelser i kapittel V om områdevern

I dette kapittelet videreføres i all hovedsak reglene om områdevern i naturvernloven, som ble opphevet ved naturmangfoldloven.

Paragraf 34 gir Kongen i statsråd adgang til å fastsette verneområde. Overtredelse av denne bestemmelsen og av § 35 til § 39 om de ulike vernekategoriene er gjort straffbart etter § 75 første ledd. For øvrig vil det – som tidligere – bero på tolkning av den aktuelle verneforskriften om det foreligger et straffbart forhold eller ei. Backer side 273–276 med videre henvisninger omtaler noen av de særskilte spørsmålene tolkning av vedtak om områdevern kan reise.

Figur: Registrerte saker per 13. desember 2012. Totalt 120 saker (Kilde pal strasak)

I saker i verneområder er det viktig å huske på at vern ikke gjør at andre aktuelle regler ikke lenger gjelder. For eksempel vil et byggetiltak som det er gitt dispensasjon fra verneforskriften for, fortsatt måtte omsøkes etter plan- og bygningsloven. Det samme gjelder løyve etter motorferdselsloven til terrengkjøring. I tillegg kan det i medhold av andre lover være gitt en annen type «vern» av et område, eksempelvis:

  • plan- og bygningsloven (naturvernformål i reguleringsplan (§12-5 annet ledd nr. 5) mv.)
  • kulturminneloven (fredning av kulturmiljø (§ 20) mv.)
  • skogbruksloven (verneskog (§ 12) og skogområde av særlig miljøverdi (§ 13))
  • markaloven (friluftsområde (§ 11))

Når det kommer til konflikt om bruken av et naturområde, hender det at noen tar skjeen – eller snarere øksa – i egen hånd og gjør skade på naturen før myndighetene kommer så langt som til å verne området varig, formodentlig i den hensikt å hindre at vernet blir en realitet. I slike tilfeller er det viktig å undersøke om det er truffet vedtak om midlertidig vern, jamfør naturmangfoldloven § 45. Overtredelse av § 45 er straffbart, jamfør § 75 første ledd. Den til nå eneste domfellelsen i Høyesterett for overtredelse av straffeloven § 152 b, Rt. 2005 side 568, gjaldt snauhogst i et midlertidig vernet naturreservat.

Straffesanksjonerte bestemmelser i kapittel VI om utvalgte naturtyper

Vernekategorien «utvalgte naturtyper» er en nyvinning i naturmangfoldloven. Formålet er å sikre biologisk mangfold. I medhold av naturmangfoldloven § 52 er det gitt forskrift 13. mai 2011 nr. 512 om følgende utvalgte naturtyper:

  • slåttemark
  • slåttemyr
  • hule eiketrær
  • kalklindeskog
  • kalksjøer

Bakgrunnen for at disse er omfattet av forskriften, er nærmere beskrevet i forskriftens § 3, som blant annet knytter dette til Direktoratet for naturforvaltnings klassifisering av naturtypen. Som det fremgår av forskriftens § 4 første ledd, er det naturmangfoldloven § 53 til 56 som angir følgene av at en naturtype er såkalt utvalgt, og det er overtredelse av § 54 og 55 som er straffesanksjonert. Bestemmelsene angir en meldeplikt for henholdsvis skogbrukstiltak og jordbrukstiltak «som berører forekomster av utvalgte naturtyper og som ikke krever tillatelse». På den måten har det offentlige kontroll med tiltak som ikke fanges opp av annet regelsett. Kommunen skal gi tilbakemelding innen tre uker, og det er ikke tillatt å utføre tiltaket før tilbakemelding foreligger. Utførelse uten tilbakemelding kan altså være et straffbart forhold.

Straffesanksjonerte bestemmelser i kapittel VII om tilgang til genetisk materiale

Kapittel VII skal sikre at Norge følger opp sine forpliktelser etter biomangfoldkonvensjonen av 22. mai 1992 når det gjelder genetisk materiale (overførbart arvemateriale med videre i biologisk materiale, men ikke fra mennesker, jamfør naturmangfoldloven § 3 bokstav f).

Overtredelse av § 58 til 61 er straffesanksjonert. I medhold av § 58 kan det fastsettes forskrift om uttak og utnyttelse av genetisk materiale fra naturen, men en slik forskrift er ikke gitt ennå. Paragraf § 59 til 61 regulerer:

  • genetisk materiale i offentlige samlinger (§ 59)
  • genetisk materiale fra andre land (§ 60)
  • gjennomføringen av Den internasjonale traktat om plantegenetiske ressurser for mat og jordbruk, vedtatt av FNs organisasjon for mat og jordbruk (FAO) 3. november 2001 (§ 61)

Øvrige straffesanksjonerte bestemmelser

Kapitlene VIII og IX gir bestemmelser om henholdsvis myndighet etter loven, tilsyn, granskning, opplysningsplikt, internkontroll mv. og håndheving og sanksjoner, herunder straff. Bestemmelsene her er med andre ord av en annen karakter enn bestemmelsene i kapittel III til VII. Som i mange andre lover som pålegger det offentlige tilsynsoppgaver, er overtredelse av en del av bestemmelsene som skal muliggjøre tilsynet, gjort straffbart.

Paragrafene 63 til 65 gir regler knyttet til gjennomføring av tilsyn, og myndigheten etter disse bestemmelsene er delegert til Direktoratet for naturforvaltning, jamfør forskrift 1. juli 2009 nr. 988. I § 63 første ledd er rammene for tilsyn etter loven angitt, og annet ledd regulerer gjennomføring av tilsyn. Overtredelse av annet ledd første punktum om opplysnings- og bistandsplikt er straffesanksjonert. Bestemmelsen lyder: «Under utøvelse av tilsynet skal den som blir kontrollert eller den ansvarlige for virksomheten gi tilsynsmyndigheten nødvendig bistand og opplysninger.»

Rekkevidden av denne plikten vil i praksis hovedsakelig bero på hva tilsynspersonellet anser nødvendig i den konkrete situasjonen, så fremt det bygger på et saklig behov, og ikke er sterkt urimelig.

Også naturmangfoldloven § 65 inneholder en straffesanksjonert opplysningsplikt. Etter første ledd må alle som har eller foretar seg noe som kan påvirke naturmangfoldet, gi tilsynsmyndigheten «de opplysninger som tilsynsmyndigheten trenger for å utføre sine gjøremål etter denne lov». Eventuell taushetsplikt må vike.

Selv om et pålegg om opplysninger kan påklages etter forvaltningsloven § 14 annet punktum, vil tilsynspersonellet kunne kreve opplysningene straks, uten hensyn til klagen, når situasjonen krever det, jamfør § 14 femte punktum. Dette antas å være praktisk i felt.

Opplysningsplikten etter § 65 første ledd gjelder imidlertid kun ved pålegg, og pålegget må spesifiseres. Kystvakta er et tilsynsorgan som gjerne går til anmeldelse dersom de villedes eller ikke får opplysninger. Det foreligger derfor en del praksis etter kystvaktloven § 36 som kan gi veiledning ved tolkningen av naturmangfoldlovens bestemmelser om opplysningsplikt.

Det kan for øvrig innebære brudd på straffeloven § 333 å nekte å oppgi personalia til tilsynspersonell.

Den som er ansvarlig for virksomhet som reguleres av naturmangfoldloven, kan også være pliktig til å informere relevant myndighet uten at det er gitt pålegg, med andre ord en selvstendig straffesanksjonert handleplikt. Plikten inntrer når «det oppstår skade på naturmangfoldet eller fare for alvorlig slik skade som følge av» den aktuelle aktiviteten, jamfør § 65 annet ledd. Jeg kan ikke se at selvinkrimineringsvernet etter Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) art. 6 nr. 1 har vært til hinder for domfellelse for brudd på opplysningsplikt etter kystvaktloven § 36 i tilfeller hvor opplysningene som vedkommende pålegges å gi, kan utsette ham for straff. Backer side 531–532 og side 539 problematiserer spørsmålet. En annen ting er at domfellelse i straffesak normalt ikke kan bygge på opplysninger gitt av tiltalte etter pålegg.

Det er nyttig for politiet å være klar over bestemmelsen i naturmangfoldloven § 63 annet ledd annet punktum, selv om det ikke er straffbart å nekte å etterkomme pålegg etter denne bestemmelsen. Den gir nemlig tilsynspersonell adgang til å «stanse personer, fartøyer og motorkjøretøyer dersom dette er nødvendig for utøvelsen av tilsynet», selv om de opptrer uten begrenset politimyndighet. Bestemmelsen er utformet etter mønster av lakse- og innlandsfiskloven § 42, og antas å være praktisk ved kontroll av motorkjøretøyer i utmark og vassdrag, jamfør Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) side 447. Det må være klart at tilsynspersonell ikke kan utøve fysisk makt mot person, men Backer side 529 antar at bestemmelsen gir tilsynspersonell adgang til å foreta fysisk sperring og til å ta ut tenningsnøkkelen av kjøretøy. Pågripelse og beslag er det bare politiet som kan foreta, dog slik at dette tilligger «enhver annen» når den mistenkte «forfølges på fersk gjerning eller ferske spor», jamfør straffeprosessloven § 176 første ledd annet punktum og § 206 første ledd annet punktum.

Ofte vil tilsynsmyndigheten ha behov for tilgang til fast eiendom for å kunne utføre sine oppgaver. Bestemmelsen om granskning i § 64 første punktum gir lovgrunnlag for dette, men det må dreie seg om «eiendom der det foregår virksomhet som kan påvirke naturmangfoldet, eller der naturmangfoldet kan antas å være påvirke». Om forståelsen av «eiendom» heter det i Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) side 447: «Med ‹eiendom› menes her grunn- og vannarealer og bygninger, konstruksjoner og anlegg. Bestemmelsen vil særlig ha betydning i forhold til innmark og private veier.»

I Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) side 447 legges det til grunn at § 64 første punktum ikke gir tilsynsmyndigheten adgang til å ransake i private hjem ved mistanke om straffbare forhold, det er det kun politiet som kan gjøre. Innenfor disse rammene antas ikke § 64 første punktum å komme i strid med Grunnloven § 102, jamfør Backer side 533–534. Retten til adgang til fast eiendom gjelder også for politiet. Det er kanskje mest praktisk når politiet bistår under tilsyn; ved mistanke om straffbare forhold kan politiet gå inn i kraft av egne hjemler. Etter § 64 annet punktum har tilsynsmyndigheten også adgang til «dokumenter eller annet materiale som kan ha betydning for gjøremål etter loven». Dette omfatter papirer, film, bilder, prøver mv, det være seg i fysisk eller elektronisk lagret form.

Om noen nekter adgang til eiendom eller dokumenter i strid med § 64, kan det straffes etter § 75. I den sammenheng kan det være verdt å merke seg at tilgang skal gis «uhindret». Man må altså låse opp dører, veibommer og lignende for myndighetene.

Som mange andre miljølover har naturmangfoldloven forskriftshjemmel for internkontroll, jamfør § 66. En slik forskrift er imidlertid ikke gitt ennå. Internkontrollforskriften 6. desember 1996 nr. 1127, som er hjemlet i en rekke miljølover, er ikke hjemlet i naturmangfoldloven. Dersom internkontrollforskrift gis etter naturmangfoldloven, kan mulige brudd på denne bli et sentralt tema i etterforskningen av saker hvor bedrifter mistenkes for brudd på loven.

Paragrafene 67 og 68 gir regler om henholdsvis endring og omgjøring av tillatelser og miljøvedtaksregister. Også overtredelse av disse bestemmelsene er straffesanksjonert, men det synes lite praktisk.

Det kan være mer aktuelt å reagere med straff mot den som ikke etterkommer pålegg om retting eller stansing etter § 69 første ledd, eller om avvergende, begrensende eller gjenopprettende tiltak etter § 70. Jeg antar for øvrig at et slikt pålegg kan tas med som borgerlig rettskrav fra forvaltningen etter straffeprosessloven § 3, slik det er adgang til etter plan- og bygningsloven, jamfør Sunnhordaland tingretts dom av 30. oktober 2009 (TSUHO-2009-153859). På den annen side gir § 71 og 72 forvaltningen adgang til direkte (tvangs)gjennomføring av slike pålegg for den ansvarliges regning.

I neste nummer av Miljøkrim
Illustrasjonsbilde

kommer del II av artikkelen om straffesaker etter naturmangfoldsloven. Her er det straffebestemmelsen i § 75 i loven som står i fokus. Vi vil blant annet søke å belyse forskjellen på alminnelig og grov overtredelse, spesielle momenter i uaktsomhetsvurderingen og spørsmål om forsøk og medvirkning.

Det er fortsatt relativt få saker etter naturmangfoldsloven. ØKOKRIMs miljøkrimavdeling vil gjerne bli orientert om saker i distriktene som er litt utenom det vanlige og/eller av et visst alvor.

Se del II av artikkelen her.


Sist oppdatert 12/04/2012




PDF av nyeste Miljøkrim: