Viktig for miljøkriminalitetsområdet (NOU 2013: 10 – naturens goder – Om verdier av økosystemtjenester)

Den 28. oktober 2011 nedsatte Stoltenberg-regjeringen et ekspertutvalg som skulle arbeide med problem­stillinger tilknyttet økosystemtjenesters verdi. Utvalget har hatt en økonomisk og naturvitenskaplig sammen­setning og la frem sin utredning, NOU 2013: 10 – Naturens goder – om verdier av økosystemtjenester, til Miljøverndepartementet 29. august 2013. Utredningen har vært på høring, med frist 1. januar i år.

Tekst: politiadvokat Inge Svae-Grotli, ØKOKRIM  /  inge.svae-grotli@politiet.no  //  Illustrasjon: ØKOKRIM

Hva er økosystemtjenester?

ØkosystemerMennesket er avhengig av naturen. For å synliggjøre dette har man valgt å se på naturens goder som tjenester. Økosystemene bidrar direkte og indirekte til all menneskelig velferd gjennom:

  • grunnleggende prosesser: De renser luft og vann, og binder karbon blant annet gjennom fotosyntese, jord- og sedimentdannelse
  • regulerende tjenester: De regulerer klimaet, sørger for pollinering av planter og blomster, og beskytter mot flom og ras
  • forsynende tjenester: De gir oss mat, fiber, medisiner og genetiske ressurser
  • opplevelses- og kunnskapstjenester: De er et utgangspunkt for mye av menneskets rekreasjon, friluftsliv, kunnskap og læring.

Dersom de utnyttes og forvaltes på en bære­kraftig måte, kan økosystemene fortsette å levere disse livsviktige tjenestene i overskuelig fremtid.

Imidlertid er utnyttelsen og forvaltningen langt fra bærekraftig i dag, og den negative påvirkningen av naturens økosystemer er mer omfattende og går raskere enn tidligere antatt. Både verdens hurtig voksende folketall, og teknologiene vi har utviklet, gjør oss i stand til å utnytte og påvirke økosystemene på en helt annen måte enn tidligere.

For billig å forbruke natur

Internasjonale prosjektstudier (Millennium Ecosystem Assessment – MA og The Economics of Ecosystems and Biodiversity – TEEB) har vist hvordan vårt store forbruk av økosystemtjenester i stor grad er en konsekvens av at tjenestene fremstår som gratis eller billige å utnytte.

Når beslutninger om produksjon og forbruk fattes, tar man tar ikke hensyn til at natur­kapitalen er knapp og at det koster å gi avkall på den. Studienes hovedbudskap er at øko­systemtjenestenes betydning – og knapphet – må synliggjøres for alle som utnytter dem.

For å oppnå dette kan man beregne økosystemtjenestenes økonomiske verdi, hvis mulig. Siden vi som oftest bruker og overbelaster naturen som en del av vår økonomiske virksomhet, kan det være fornuftig at også kostnadene ved tap av natur måles i penger.

De internasjonale studiene understreker at lover, regler, avgifter, subsidier og andre rammebetingelser som offentlige og private aktører handler under, må reflektere økosystemenes betydning og knapphet. Nasjonalregnskap og andre overordnede rapporteringssystemer må utvikles slik at økosystemtjenestenes verdier tydeliggjøres.

Utvalgets arbeid og vurderinger

Utvalget og utredningen er en direkte følge av de internasjonale studiene og rapportene. Utvalgets mandat har i hovedsak bestått i å vurdere:

  • i hvilken grad begrepene og konklusjonene fra de internasjonale studiene er relevante for Norge
  • tilstanden og utviklingen for norske økosystemer og økosystemtjenester
  • metoder for å synliggjøre betydningen av økosystemene og deres tjenester
  • om rammebetingelsene til private og offentlige beslutningstakere i tilstrekkelig grad formidler betydningen av og knappheten på økosystemer og økosystemtjenester

Det har vært reist en del kritikk mot de internasjonale studiene fordi de setter fokus på naturens verdi for mennesket, på økonomisk verdi og virkemidler.

Det er imidlertid vanskelig å benekte at dagens tilnærming er forfeilet. Ved å fokusere på økosystemtjenestenes verdi vil man bidra til å synliggjøre naturens betydning. Tilnærmingen vil være et nyttig supplement som på flere måter kan sikre at et bredere spekter av virkemidler blir tatt i bruk slik at forbruk av natur ikke blir for billig eller ikke får tilstrekkelig negative konsekvenser.

Utvalget har gjort en grundig og god analyse av norske økosystemers tilstand og utviklingstrekk. Imidlertid trengs mer kartlegging og forskning for å kunne synliggjøre Norges naturverdier på en tilfredsstillende måte i alle relevante sammenhenger.

Hvordan kan fokuset på økosystemtjenestenes verdi bidra på miljøkrimområdet?

Arbeidet med å synliggjøre, analysere og kartlegge verdien av våre naturgoder kan og må kobles sammen med arbeidet som politi, påtalemyndighet og domstoler er satt til å utføre. I så måte er utredningen med på å understreke behovet for å styrke miljøarbeidet generelt og bekjempelsen av miljøkriminalitet spesielt.

Den grundige utredningen av naturgoder, økosystemer og økosystemtjenester er et skritt i riktig retning. Det er viktig for alle deler av miljøarbeidet at verdien av fellesgoder, naturgoder mv. blir belyst i et helhetlig perspektiv med god faglig, nøytral forankring og prioritering. Man kan se en sammenheng mellom utredningens formål og innhold og det viktige arbeidet som ble gjort ved etableringen av Artsdatabanken i 2003/2004.

Artsdatabanken er en enhet opprettet utenfor forvaltningen og straffesakskjeden med det formål alene å fremskaffe nøytral, forskningsbasert kunnskap om alle norske arter og naturtyper. Artsdatabanken utarbeider blant annet meget verdifulle lister, rødlisten og svartelisten, som danner et viktig grunnlag for politiets og påtalemyndighetens arbeid mot natur- og faunakriminalitet. En systematisert kartlegging og en forskningsbasert tilnærming til alle typer naturgoder og økosystemtjenester, slik utredningen legger opp til, kan organiseres som Artsdatabanken. Dataene bør også bli offentlig tilgjengelige.

Økonomiske kontra juridiske virkemidler

Utredningen drøfter særlig behovet for å sikre kunnskap om naturgoders og økosystemtjenesters tilstand og verdi før beslutninger tas. Beslutningene må baseres på samfunns­økonomiske betraktninger og konsekvensana­lyser av ulike tiltak.

Utvalget mener samtidig at foreslåtte økonomiske virkemidler skal supplere dagens juridiske virkemidler (herunder straffesakskjeden) og ikke erstatte dem. Utredningen nedtoner eller marginaliserer derfor ikke straffesanksjoner eller andre juridiske virkemidler.

Tvert imot taler utredningen for å styrke bekjempelsen av miljøkriminalitet også med juridiske virkemidler, nettopp med tanke på de samfunnsøkonomiske verdiene naturgodene representerer. Det er derfor viktig at den komplementære sammenhengen mellom økonomiske virkemidler og juridiske virkemidler i straffesakskjeden følges opp og videreutvikles på bakgrunn av utredningen.

Innenfor politiet, påtalemyndigheten og domstolen er det fortsatt et stort behov for å styrke miljøkrimkompetanse og miljøkunnskap generelt. Utredningen belyser hvor sentrale miljøverdiene og naturgodene er. Videre er miljøkriminalitet ofte grov og organisert kriminalitet som rangeres høyt i trusselvurderinger sammenlignet med annen type kriminalitet. Se for eksempel ØKOKRIMs trusselvurdering 2013–14.

Det kan også vises til Riksadvokatens rundskriv 1/2013, punkt V, hvor miljøkriminalitet nevnes blant Riksadvokatens sentrale og landsdekkende prioriterte områder for etterforskning.

Kartlegging av økosystemtjenestenes økonomiske verdier som grunnlag for juridiske sanksjoner mot miljøkrim­inalitet

Mandatet og innholdet i utredningen viser at sanksjoner, politi eller påtalemyndighet ikke har vært tema for utvalget i deres arbeid; de har tatt utgangspunkt i rent økologiske og samfunnsøkonomiske perspektiver. Sammensetningen av utvalgsmedlemmene underbygger også dette.

Utredningen bør føre til en diskusjon av hvordan arbeidet med å synliggjøre, analysere og kartlegge verdien av våre naturgoder kan og må kobles sammen med arbeidet som politi, påtalemyndighet og domstoler er satt til å utføre. (Tilsvarende vil gjelde for tilsynsorganene/kontrolletatene i forvaltningen.)

Når man setter en uavhengig prislapp på konsekvensene av miljølovbrudd, vil de bli enklere å synliggjøre og sanksjonere mot. Dersom vi greier å konkretisere våre naturverdier, enten ved å beregne økonomisk verdi, eller ved å styrke den kvalitative eller kvantitative synliggjøringen av økotilstanden, vil vi kunne bidra til å øke rekkevidden og rammen av de straffereaksjoner som allerede finnes mot miljøkriminalitet. Dette gjelder vurderinger knyttet til:

  • fengselsstraffens lengde sammenlignet med lovbruddets alvorlighetsgrad
  • om forholdet rammes av straffeloven
  • § 152 b (generalklausulen) eller § 60 (organisert kriminalitet)
  • størrelsen på bøter og forelegg, blant annet ved foretaksstraff, jf. straffe­loven § 48 a
  • konkretiseringen av grunnlag for inndragning, jf. straffeloven § 34 flg.
  • interesseavveiningen ved ileggelse av rettighetstap, jf. straffeloven § 29 flg.

Forvaltningen vil tilsvarende ha glede av slik uavhengig kunnskap og verdsetting ved fastsettelsen av blant annet overtredelsesgebyr og tvangsmulkt, samt i vurderingen av admin­istrativ inndragning av innvilgede tillatelser hvor miljølovene hjemler slik adgang.

Det er god grunn til å anta at de økonomiske verdidataene som kommer i kjølvannet av utredningen vil vise hvor viktig det er å prioritere bekjempelsen av miljøkriminalitet i årene fremover.

Man bør derfor se nærmere på hvordan de samfunnsøkonomiske og økologiske analysene kan kobles sammen med de eksisterende juridiske virkemidlene for reaksjoner og sanksjoner i miljø- og straffelovgivningen.

Styrking av samarbeid og spissing av miljøkrimarbeidet

Kartleggingen av objektive økonomiske verdidata som utredningen foreslår, bør legges til en uavhengig enhet som også utvikler IKT-verktøy. Både forvaltningen og politiet/påtalemyndigheten bør få tilgang til dette verktøyet.

En slik organisering vil gi økt mulighet for bedre samordning og samarbeid mellom politiet, påtalemyndigheten og forvaltningen i miljøkrimsaker. Koordinerings- og dialogmøter vil kunne systematiseres bedre enn i dag. De økonomiske analysene som utredningen legger opp til, vil gjøre det enklere å prioritere et mer systematisk arbeid og å spisse straffesaks­arbeidet mot de mest alvorlige overtredelsene.

Utredningen synliggjør i seg selv hvor viktig det er å erkjenne hva naturgodene betyr for oss.

En viktig brikke i vernet om disse natur­godene er bekjempelse av miljøkriminalitet.

// Se NOU-en her


Sist oppdatert 10/04/2014




PDF av nyeste Miljøkrim: