Påtalekompetanse og foreldelse på miljøområdet (en oppdatering)

I flere av spesiallovene på miljøområdet er bestemmelsene om strafferammen utformet slik at de inneholder en nedre strafferamme, med en straffeskjerpende sideramme i tillegg ved «særlig skjerpende omstendigheter» eller «grov overtredelse». Når straffebestemmelsen er slik utformet, oppstår spørsmålet om det er den øvre eller den nedre rammen som styrer foreldelsesfrist og påtalekompetanse, i saker der den nedre strafferammen er den gjeldende. Dette spørsmålet er behandlet i tidligere artikler i Miljøkrim, blant annet i artikkelen «Foreldelse av saker om miljøkriminalitet» i nr. 3/2009, med oppfølgning i Miljøkrim nr. 2/2010 (en oppdatering om avklarende høyesterettspraksis i saker om kulturminneloven og dyrevernloven).

patalekompetanseforeldelse.jpg

Tekst: statsadvokat Aud Ingvild Slettemoen, ØKOKRIM  /  Foto: Leif Ingvald Skaug, Shutterstock

I Riksadvokatens brev 8. mai 2015 til samtlige statsadvokatembeter og politimestre fremgår nå at:
«Riksadvokaten beslutter – på bakgrunn av den uavklarte rettstilstanden – at statsadvokatene skal avgjøre påtalespørsmålet ved forbrytelser i spesiallovgivningen, jf. straffeloven § 2, der straffebudet har en strafferamme over ett års fengsel, uavhengig om strafferammen økes i samme ledd eller i et annet ledd i samme straffebestemmelse, jf. straffeloven § 67 annet ledd bokstav b, og hvor straffebudet ikke er opplistet i straffeprosessloven § 67 annet ledd bokstav d.» 1

I samme brev presiserer Riksadvokaten også at statsadvokatene skal avgjøre påtalespørsmålet ved overtredelser av dyrevelferdsloven, naturmangfoldloven, plan- og bygningsloven og markaloven.

I tillegg til Riksadvokatens instruks er det også kommet en del rettslige avklaringer om disse spørsmålene siden artikkelen i 2010. I artikkelen her gis derfor en oversikt over dette.  Denne type spørsmål omkring påtalekompetanse og foreldelse kan bli et tema i forbindelse med iretteføringen av saker på miljøområdet, og vår tanke er at det da kan være nyttig med en slik oversikt.

Presiseringer i straffeprosessloven § 67 annet ledd bokstav c (arbeidsmiljøloven, viltloven, lakse- og innlandsfiskloven, forurensningsloven § 79 tredje ledd)

Det følger nå av straffeprosessloven § 67 annet ledd bokstav c at politiet har påtalekompetanse i følgende tilfeller der den øvre strafferammen gjelder:

•    saker om arbeidsmiljøloven § 19-1 annet ledd
•    saker om viltloven § 56 første ledd annet punktum
•    saker om lakse- og innlandsfiskloven § 49 første ledd annet punktum
•    saker om forurensningsloven § 79 tredje ledd

Når den nedre strafferammen kommer til anvendelse her (arbeidsmiljøloven § 19-1 første ledd, viltloven § 56 første ledd første punktum og lakse- og innlandsfiskloven § 49 første ledd første punktum og forurensningsloven § 79 første ledd) følger politiets påtalekompetanse av hovedregelen i straffeprosessloven § 67 annet ledd bokstav a, om politiets påtalekompetanse ved lovbrudd som ikke kan medføre straff av fengsel i mer enn ett år.

Høyesterettspraksis om forurensningsloven § 78 første ledd

I forurensningsloven § 78 første ledd er strafferammen tre måneder. Etter annet ledd gjelder en strengere strafferamme (to år når det er voldt fare for stor skade eller ulempe, og fem år når det er voldt fare for menneskers liv eller helbred). Den lave strafferammen i § 78 første ledd var begrunnet i et ønske fra departementet om at overtredelsen skulle klassifiseres som en forseelse, slik at politiet har påtalekompetanse, (jf. Ot.prp. nr. 11 (1979–80) s. 76 annen spalte). I Rt. 2015 s. 940 kom Høyesterett på denne bakgrunn til at brudd på forurensningsloven § 78 første ledd er å anse som en forseelse, og at påtalekompetansen dermed ligger hos politiet.

Dette tilsier at også foreldelsen må forstås å følge det samme prinsippet, slik at foreldelsen av saker etter § 78 første ledd derfor bestemmes av strafferammen der på tre måneder. Foreldelsesfristen blir da to år etter straffeloven 2005 § 86 første ledd bokstav a (straffeloven 1902 § 67 første ledd). (Det er også i tråd med synspunktene i Matningsdal og Anders Bratholm, Straffeloven kommentarutgave, 2. utgave, side 580. )

Selv om Rt. 2015 s. 940 gjaldt påtalekompetansen etter straffeloven 1902, kan det nok legges til grunn at det samme vil gjelde etter straffeloven 2005. Uttalelsene i forarbeidene til forurensningsloven om politiets påtalekompetanse vil fortsatt være like viktige, selv om skillet mellom forbrytelser og forseelser oppheves.

Når en og samme straffebestemmelse inneholder en nedre strafferamme med en straffeskjerpende ramme ved «grov overtredelse», etter mønster av begrepsbruken i straffeloven 2005, bl.a. naturmangfoldloven § 75, markaloven § 20 og plan- og bygningsloven § 32-9

I artikkelen «Foreldelse av saker om miljøkriminalitet» i Miljøkrim nr. 3/2009 konkluderer man med at det er usikkert hvilken strafferamme som skal være bestemmende for foreldelsesfristen og påtalekompetansen i en del nyere lovgivning hvor den straffeskjerpende siderammen ikke er formulert som en bestemmelse om «særlig skjerpende omstendigheter», men i stedet er formulert som en bestemmelse om «grov overtredelse» etter mønster av begrepsbruken i straffeloven 2005.

I Inge Lorange Backer, Naturmangfoldloven kommentarutgave, på side 619, kommenteres dette spørsmålet slik når det gjelder naturmangfoldloven § 75:
«Straffeloven viderefører ikke systemet med skjerpete siderammer og har i stedet en inndeling i liten, vanlig og grov overtredelse, og det er forutsatt at foreldelsesfristens lengde skal regnes særskilt for hver av disse – se Ot.prp. nr. 90 (2003-3004) s. 58 – 59. Skillet mellom første og annet ledd er i tråd med den nye inndelingen. Når straffeloven 2005 trer i kraft, må derfor foreldelsesfristen bedømmes særskilt, og den blir to år for overtredelser av første ledd og fem år for annet ledd (strl. 2005 § 86).  Så lenge straffeloven 1902 gjelder, er spørsmålet mer tvilsomt. På bakgrunn av rettspraksis kan det da være at den skjerpete siderammen i annet ledd blir avgjørende for foreldelsesfristen for alle overtredelser av § 756, slik det f.eks. er tilfellet når det gjelder overtredelser av viltloven § 56.»

Det kan reises klare innvendinger mot Backers synspunkt om at ikrafttredelsen av straffeloven 2005 medfører en endring av foreldelsesfristene i særlovgivningen, og hans synspunkter har heller ikke støtte i andre rettskilder. For det første regulerer ikke straffeloven 2005 utformingen av strafferammene for særlovgivningen, og forarbeidene til straffeloven drøfter heller ikke foreldelse ved saker etter særlovgivningen, men saker etter «en ny alminnelig straffelov», jf. Ot.prp. nr. 90 side 58. Videre er systemet i straffeloven 2005 slik at straffen for grov overtredelse er regulert i en egen straffebestemmelse, og det hører til skyldspørsmålet å avgjøre om lovbruddet er å anse som «grovt». I spesiallovgivningen hvor den nedre strafferammen og den straffeskjerpende siderammen er regulert i en og samme bestemmelse, hører det derimot til straffutmålingen å vurdere hvilket alternativ som gjelder i den konkrete saken. Med andre ord kan det ikke sluttes at systemet i straffeloven 2005 dermed medfører endringer for foreldelsen av saker etter naturmangfoldloven § 75. På samme måte som tidligere må spørsmålet løses ut fra rettskildene tilknyttet den enkelte særloven.
Det er intet i naturmangfoldlovens forarbeider som tyder på at lovgiver har ment at foreldelsesfristen skal påvirkes av at den straffeskjerpende siderammen knyttes til «grov overtredelse» i stedet for «særlig skjerpende omstendigheter».

Senere uttalelser i forarbeidene i forbindelse med den nye straffeloven, jf. Prop. 64 L (2014–1015) om lov om ikraftsetting av straffeloven 2015 punkt 4.9.3 på side 45, tyder også på at foreldelsesfristen følger den øvre strafferammen i alle saker om naturmangfoldloven § 75:
«Om gradering av lovbrudd i spesiallovgivningen og foreldelse heter det i høringsnotatet punkt 4.2.10.4 side 28: Også i nyere spesiallovgivning har man i en del tilfeller søkt å følge systemet i straffeloven 2005 der forholdene har ligget til rette for dette.
I relasjon til enkelte nyere lovbestemmelser er det reist spørsmål om hvilken virkning gradering av lovbrudd etter det nye systemet har for beregningen av foreldelsesfrister, se blant annet to artikler i Miljøkrim, henholdsvis nr. 3/2009 og nr. 2/2010. Departementet ønsker å knytte noen bemerkninger til dette.
I de nevnte artiklene fremholdes det at utformingen av bestemmelser om straff i en del nyere lovgivning på miljøområdet, medfører at det hersker en viss usikkerhet om foreldelsesfristens lengde. I artiklene vises det blant annet til lov 19. juni 2009 nr. 100 (naturmangfoldloven) § 75, lov 5. juni 2009 nr. 35 (markaloven) § 20 og lov 27. juni 2008 nr. 71 (plan- og bygningsloven) § 32-9. Departementet kan for sin del ikke se at utformingen av disse bestemmelsene skulle tilsi at foreldelsesfristene ikke følger den øvre strafferammen. At begrepet «grov» benyttes i bestemmelsene, kan i seg selv ikke ha avgjørende betydning, jf. Rt-2009-1615. Det sentrale må være om den grove overtredelsen kan sies å være tilstrekkelig klart skilt ut som en egen straffebestemmelse. I denne vurderingen vil uttalelser i forarbeidene til den aktuelle loven kunne ha betydning.»

På side 4 i heftet Nytt i ny straffelov av Magnus Matningsdal, våren 2005, utgitt av Domstolsadministrasjonen, fremgår også at det avgjørende er om grunnedeliktet og grov overtredelse er splittet i to ulike paragrafer. På denne bakgrunn synes det nå å være ytterligere avklart at når den grove overtredelsen ikke er skilt ut som egen straffebestemmelse, men bare inngår som en straffeskjerpende sideramme i en og samme bestemmelse, er det den øvre strafferammen som er materielt og prosessuelt avgjørende i alle saker.
Som nevnt over, har Riksadvokatens gitt retningslinjer om at statsadvokatene skal avgjøre påtalespørsmålet i saker om dyrevelferdsloven, naturmangfoldloven, plan- og bygningsloven og  markaloven.
I et skriv fra Rogaland statsadvokatembeter til politimestrene 9. januar 2009 om påtalekompetansen i saker om havressursloven fremgår også at politiet har påtalekompetanse i saker etter §§ 60–63, mens saker etter § 64 må påtaleavgjøres av statsadvokaten, og at foreldelsesfristen er henholdsvis 2 år for saker etter §§ 60–63, og fem år for saker etter § 64.

Særlig om signalene i forarbeidene til endringene i allmenngjøringsloven i 2015 når det gjelder foreldelse og påtalekompetanse

Om foreldelse
Det presiseres i forarbeidene til allmenngjøringsloven at det er strafferammen på tre år i allmenngjøringsloven § 15 som skal være avgjørende for foreldelsen, slik at foreldelsesfristen i alle saker etter § 15 er fem år, uavhengig av om det aktuelle lovbruddet kan karakteriseres som grovt eller ikke, jf. Prp. 48 L (2014–2015), side 79.

Om påtalekompetanse
Økningen av strafferammen i allmenngjøringsloven § 15 fra bøter til tre år innebærer at påtalekompetansen ved brudd på allmenngjøringsloven er flyttet fra politiet til statsadvokatene, etter reglene i straffeprosessloven §§ 66 og 67.
I sitt høringssvar spilte ØKOKRIM inn at påtalekompetansen etter allmenngjøringsloven burde ligge hos politiet, på samme måte som i saker etter arbeidsmiljøloven. Det er en svært nær sammenheng mellom de to lovene. For eksempel kan forholdet mellom arbeidstid og avlønning være slik, at bruddene på arbeidsmiljøloven samtidig vil innebære brudd på minstelønnskravene i allmenngjøringsloven. I slike tilfeller går etterforskning og påtale av bruddet på arbeidsmiljøloven og bruddet på allmenngjøringsloven hånd i hånd. Departementet fulgte imidlertid ikke opp ØKOKRIMs innspill om å legge påtalekompetansen til politiet. I Prop. 48 L (2014-2015) på side 79 sier departementet om dette:

«ØKOKRIM har påpekt at en skjerping av strafferammen i allmenngjøringsloven foranlediger behov for å vurdere hvor påtalekompetansen etter loven skal ligge. ØKOKRIM foreslår at politiet fortsatt skal avgjøre spørsmålet om tiltale i sakene etter allmenngjøringsloven på samme måte som i arbeidsmiljøsakene. I de alvorligste sakene etter § 15 som ofte vil ha allmenn interesse, må likevel statsadvokatene involveres, jf. påtaleinstruksen § 22-2 første ledd. ØKOKRIM foreslår at dette gjennomføres ved endring av straffeprosessloven § 67 andre ledd d, hvor allmenngjøringsloven § 15 tilføyes til de forbrytelser hvor politiet avgjør spørsmål om tiltale.
Departementet ser at dette temaet bør vurderes i forlengelse av den foreslåtte økningen av strafferammen, og vil følge opp dette spørsmålet videre.»

Allmenngjøringsloven er imidlertid ikke nevnt i oppregningen i straffeprosessloven § 67 annet ledd bokstav c om politiets påtalekompetanse. Det må innebære at påtalekompetansen ligger hos statsadvokaten etter hovedregelen i § 66. Temaet er ikke nevnt i Prp. L. nr. 67 (2013–2014) i forbindelse med endringene i straffeprosessloven § 67.  Departementet har altså ikke fulgt opp dette. Spørsmålet er ikke nevnt i Prp. L nr. 67. 

1. Merk at straffeprosessloven § 67 annet ledd ble endret 1. oktober 2015, slik at bestemmelsen i annet ledd bokstav d nå er bokstav c.


Sist oppdatert 16/06/2016