Straffutmåling ved overtredelse av forurensningsloven

Få forurensningssaker har vært oppe for domstolene, og det gjør det vanskelig både for domstolene og aktorene å opparbeide seg nevneverdig erfaring i å fastsette straffen i disse sakene. I denne artikkelen gjennomgås noen argumenter som kan benyttes ved straffutmålingen, og forhold det er viktig å klarlegge under etterforskningen.

Illustrasjonsbilde av hav

Tekst: førstestatsadvokat Hans Tore Høviskeland, ØKOKRIM / hans.tore.hoviskeland@politiet.no  //  Foto: politiet (fra Vest Tank- og Full City-saken)

Forurensningskriminalitet er brudd på lover og forskrifter som beskytter naturen og miljøet mot forurensing. Denne artikkelen tar ikke for seg forurensning på kontinentalsokkelen, produktkontrollovgivningen og forurensning fra samferdselssektoren, men mange av argumentene som her gjennomgås, vil også være relevante ved straffutmålingen på disse saksområdene.

Straff er et av samfunnets virkemidler for å hindre uønsket adferd. I miljøvernsaker bør ikke straff være det mest sentrale virkemiddelet. I de mindre alvorlige sakene vil ofte miljøforvaltningen gi advarsel og pålegg. Myndighetene kan også i mange saker stanse ulovlig virksomhet eller ilegge gebyr. Ved overtredelse av forurensningslovgivningen har derimot forvaltningen ennå ikke mulighet til å ilegge overtredelsesgebyr, slik forvaltningen har på mange andre miljøområder.

ØKOKRIM har utarbeidet et doms- og bøteregister og forsøker å bistå påtalemyndigheten når de tar kontakt i denne typen saker. Flere viktige forurensningssaker er også opp gjennom årene blitt gjengitt i fagbladet Miljøkrim. Disse er søkbare på nettsiden økokrim.no. ØKOKRIM har aktorert en rekke forurensningssaker og har derfor utarbeidet mange juridiske utdrag. En aktor kan gjerne ta kontakt med ØKOKRIM for utlån av et relevant juridisk utdrag.

Dagens praksis

Mye tyder på at både påtalemyndigheten og tingretten, og til en viss grad også lagmannsrettene, er for forsiktige med straffutmålingen i forurensningssaker. Selv om påtalemyndigheten har skjerpet straffen for forurensning fra foretak, synes det som om foretakene foretrekker å vedta bøter av betydelig størrelse fremfor å risikere full offentlighet rundt miljøkriminalitetssaken. Kan det eventuelt skyldes at bøtene likevel er for lave? Jeg tror bedriftene ofte vedtar bøtene for å slippe full offentlighet, men i en del tilfeller bør straffene bli strengere, spesielt mot foretak som har god økonomi.

Det er ikke uvanlig at forsvarere trekker frem eldre saker under sine straffutmålingsprosedyrer. Det gir liten veiledning. Høyesterett har fra 2000 i en rekke miljøsaker vist til at lovgivningen på miljøområdet er blitt vesentlig skjerpet, og det er fulgt opp av rettspraksis. Straffutmålingspraksis fra før 2000 er derfor mest egnet til å vise en altfor mild reaksjon. I Rt 2011 side 10, som gjaldt overtredelse av plan- og bygningsloven, skrev Høyesterett: «Denne utviklingen viser at lovgiveren – ikke minst på bakgrunn av en erkjennelse av det økende behovet for å verne miljøet – har vedtatt stadig strengere straffebestemmelser». Videre skrev Høyesterett: «Behovet for strenge reaksjoner mot miljøkriminalitet illustreres også av utviklingen i lovgivningen de senere år». Denne utviklingen fulgte så Høyesterett opp i Rt 2012 side 65 (Vest Tank-saken). Jeg tolker disse avgjørelsene dithen at domstolene nå har gitt klar beskjed om et skjerpet straffenivå på miljøområdet generelt.

Tidligere var det vanlig kun å ilegge foretaket straff ved overtredelse av forurensningsloven. I løpet av 2000-tallet har flere personer blitt dømt til fengselsstraff for overtredelse av forurensningsloven. Det gjelder både ansatte, bedriftsledere, styreledere og rådgivere. Når det gjelder hvem en skal straffe, mener jeg at det skal mye til før en straffer personer langt nede i bedriftshierarkiet.

Straffebestemmelsene

De alvorligste forurensingstilfellene faller inn under straffeloven § 152 b (generalklausulen), som setter fengselsstraff på inntil ti år blant annet for den som forsettlig eller grovt uaktsomt forurenser vann eller grunn slik at miljøet i et område blir betydelig skadet eller truet av slik skade. Strafferammen forhøyes til femten års fengsel hvis overtredelsen har forårsaket at noen har mistet livet eller blitt påført betydelig helseskade. Det er til nå ingen som har blitt straffet for overtredelse av generalklausulen i forurensningssaker.

Forurensingsloven setter i § 78 straff for ulovlig forurensning eller overtredelse av pålegg når dette har skjedd forsettlig eller uaktsomt. Første ledd har en strafferamme på bøter eller fengsel inntil tre måneder, annet ledd utvider strafferammen til bøter eller fengsel i 2 år dersom det er voldt fare for stor skade eller ulempe, eller det foreligger andre skjerpende omstendigheter, og inntil fem år dersom det er voldt fare for menneskers liv eller helse. Nærmere om hvor skillet går mellom forurensingsloven § 78 første og annet ledd, fremgår blant annet i Rt. 2012 side 65 (Vest Tank-saken) pkt. 36 flg. Dette er den første saken der noen ble dømt for overtredelse av fl. § 78 andre ledd andre straffalternativ, fordi overtredelsen hadde voldt fare for menneskers liv eller helbred.

Ulovlig håndtering av avfall er regulert i fl. § 79. Strafferammen er her kun bøter eller fengsel på inntil tre måneder. Det er foreslått å heve denne strafferammen.

Også andre rettsfølger, for eksempel inndragning i henhold til straffeloven § 34 flg. både mot foretaket og personer, forekommer. I tillegg kan domstolene ilegge rettighetstap i henhold til straffeloven § 29.

Rettskilder

Det er ganske få regler som gir konkret anvisning på straffutmåling i norsk rett. Normalt vil handlingens grovhet og gjerningspersonens subjektive skyld veie tungt. Det er stor forskjell på om en overtredelse er begått uaktsomt eller med overlegg. Har man handlet forsettlig og skaden som følge av forurensingen ikke er ubetydelig, bør det reageres med fengselsstraff.

Ved utmåling av bøter mot personer vil vedkommendes inntekt og formuesforhold ha vesentlig betydning, jamfør også strl. § 27. Ved utmåling av straff mot foretak er opplistingen av momenter i strl. § 48 b bokstav a til g vesentlig, men ikke uttømmende

Er det snakk om et konkurrenstilfelle, for eksempel med overtredelse av forurensnings-, arbeidsmiljø- og brann- og eksplosjonsvern­loven og hvor den høyeste enkeltstrafferamme er fem års fengsel, legges det ved straffutmålingen en viss vekt på at den øverste strafferammen for forholdene samlet blir fengsel i inntil ti år, jamfør straffeloven § 62, jamfør Rt 2012 side 65 (Vest Tank-saken).

Forarbeider

Forarbeidene til forurensingsloven inneholder momenter som kan benyttes ved straffutmålingen. I proposisjonen til loven (Ot.prp. nr. 11 (1979–80) side 71) pekes det for eksempel på at det er sentrale og stadig viktigere verdier som skal vernes av forurensningslovgivningen, og at man er innenfor et område hvor det er rimelig grunn til å anta at straffetrusler kan ha en reell preventiv betydning, fordi utslippene ofte skjer fra økonomisk virksomhet som drives ut fra rasjonelle motiver. I NOU 1989:11 kap. 2 pkt. 1 er det eksempelvis lagt vekt på at foretaket gjennom retningslinjer, instrukser, opplæring, kontroll eller andre tiltak kunne ha forebygget den straffbare handlingen. I Ot.prp. nr. 27 (1990–1991) pkt. 8.3 fremgår det at boten må settes høyt hvis straffen skal ha preventiv virkning som foretaksstraff. Dette vektla også Høyesterett i Rt. 2007 side 1684 (Sandvikselva-dommen).

Hvis en overtredelse av forurensingsloven har medført at faren har realisert seg i skade på menneskers liv eller helbred, vil det også få betydning ved straffutmålingen, jamfør Ot.prp. nr. 11 (1979–1980) side 173 og Rt. 2012 s. 65 pkt. 52.

Forarbeidene understreker at hovedregelen ved brudd på forurensningsloven må være at selskapsstraff idømmes når det først foreligger en overtredelse av loven. Dette er det også vist til i bl.a. Rt. 2007 side 1684 (Sandvikselva-dommen).

Rettspraksis

Rt. 2004 side 1645 (Gjenvinningsdommen)

Den såkalte Gjenvinningsdommen var for så vidt et lite gjennombrudd for strengere straffer. For første gang ble to bedriftsledere idømt fengselsstraff for overtredelse av forurensningsloven. De to bedriftslederne ble ilagt fengselsstraff på 45 dager for brudd på forurensningsloven. I tillegg ble de dømt til inndragning av vinning med hele 150 000 kroner hver. Selskapet var i tillegg ilagt et forelegg på to millioner kroner og inndragning av vinning med to millioner kroner. Selskapet drev med gjenvinning og nyttegjøring av avfall fra aluminiumsindustrien. Saken i Høyesterett mot de to bedriftslederne dreide seg om tre overtredelser av forurensningsloven. Den alvorligste var ulovlig utslipp til sjø av blant annet store mengder kobber og andre metaller. Omfanget av utslippet i sjøen var usikkert, men det dreide seg om betydelige mengder kobber og andre metaller. I straffutmålingspremissene viser Høyesterett til at det ut fra allmennpreventive hensyn må idømmes en følbar reaksjon. Dette ble blant annet begrunnet med at: «Avfallshåndtering er en økende virksomhet, til dels med mulighet for stor fortjeneste. Samtidig kan det være kostnadskrevende å håndtere avfallet på en forsvarlig måte. Et ønske om å tjene mest mulig, og om å bevare arbeidsplasser, kan friste mindre ansvarlige aktører til å nedprioritere miljøtiltak. Samtidig kan oppdagelsesrisikoen være liten.»

Rt. 2007 side 1684 (Sandvikselva-dommen)

I denne saken hadde en ansatt i et firma som drev installasjon og service av kjøleanlegg, forårsaket omfattende fiskedød i en elv ved at han tømte ut et fat med ammoniakkholdig vann. Den ansatte ble i tingretten idømt betinget fengsel i 45 dager samt en bot på 15 000 kroner. For selskapets del fant Høyesterett at det forelå manglende retningslinjer, opplæring og internkontroll, og dømte firmaet til foretaksstraff for overtredelse av forurensningsloven i form av en bot på 1,2 millioner kroner. Når det gjaldt begrunnelsen for botens størrelse, viste Høyesterett til Rt. 2004 side 1645 (Gjenvinningsdommen) om at allmennpreventive hensyn tilsier at det må reageres med en følbar reaksjon fordi avfallshåndtering er en økende virksomhet med mulighet for stor fortjeneste som kan friste mindre ansvarlige aktører til å nedprioritere miljøtiltak. Videre skrev Høyesterett: «Botens størrelse bør også avspeile at samfunnet har lidt et tap av naturskader». Samlet sett synes jeg denne boten var noe lav.

Rt. 2012 side 65 (Vest Tank-saken)

Vest Tank-saken er den mest alvorlige miljøsaken som noen gang er behandlet av norske domstoler. Vinteren 2006–2007 drev Vest Tank AS i Gulen kommune i Sogn og Fjordane behandling av cirka 180 000 m³ bensin uten nødvendige tillatelser fra Klima- og forurensningsdirektoratet og Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern. Volumet tilsvarer om lag en tiendedel av det årlige bensinforbruket i Norge. Da bedriften forsøkte å løse et avfallsproblem som oppstod som en følge av bensinbehandlingen, eksploderte tanken som avfallet var på. De som var i nærheten av tankene, var i livsfare, og eksplosjonen og røyken medførte også betydelige plager for en rekke personer i området. ØKOKRIM statsadvokatembete tiltalte i juni 2009 virksomhetens styreleder og daglige leder for brudd på forurensningsloven, arbeidsmiljøloven og brann- og eksplosjonsvernloven. I tillegg ble en rådgiver tiltalt for brudd på forurensningsloven. I lagmannsretten ble saken mot styrelederen utsatt, mens daglig leder ble dømt til ett år og seks måneders ubetinget fengsel. Rådgiveren ble frifunnet. Etter anke fra påtalemyndigheten fastsatte Høyesterett straffen for daglig leder til to års ubetinget fengsel. I tillegg ble han også idømt rettighetstap. Høyesterett opphevet frifinnelsen av rådgiveren.

Et sentralt spørsmål for Høyesterett var forståelsen av forurensningsloven § 78 annet ledd annet straffalternativ, som øker strafferammen til fem års fengsel når overtredelsen har «voldt fare for menneskers liv og helbred.» Høyesterett kom til at det var riktig av lagmannsretten å subsumere både bensinbehandlingen og tankrenseprosjektet under forurensningsloven § 78 annet ledd annet straffalternativ.

Skadene og det store farepotensialet var naturlig nok sentrale utmålingsmomenter. Avsnitt 128 i høyesterettsdommen gir en god karakteristikk i så måte: «Det viser også sakens alvor at overtredelsene fant sted på et tankanlegg med i alt 17 tanker fordelt på tre tankgårder, og hvor det i en av tankene ble lagret bensin. Et slikt miljø tilsier den aller største forsiktighet, og det er ikke rom for å eksperimentere.»

Det er viktig å stille personer til ansvar og reagere med fasthet overfor de som har styrende posisjoner i virksomheter som driver ulovlig, særlig når hensynet til sikkerheten ikke blir tilstrekkelig ivaretatt på grunn av inntjeningshensyn. I slike saker vil Høyesteretts uttalelse om den daglige lederen være relevant. Saken mot rådgiveren og styreleder ble behandlet av Gulating lagmannsrett vinteren 2013. Her ble styrelederen og rådgiveren dømt til fengsel i henholdsvis to år og fem måneder og tre måneder. De har anket til Høyesterett.

Rt. 2013 side 684 (Brønnboringsdommen)

Et brønnboringsfirma som boret energibrønner, hadde ved fire anledninger sluppet ut avløpsvann blandet med tørrstoff fra brønnboring i et vassdrag. Det ble ikke ansett å være fare for stor skade, men det forelå skjerpende omstendigheter, og derfor var fl. § 78 annet ledd første straffalternativ overtrådt. I denne vurderingen ble det lagt vekt på at de fire overtredelsene som selskapet ble dømt for, sammen med forholdet som var foreldet, avdekket mangelfulle og sviktende rutiner og viste at selskapet ikke hadde tatt risikoen for forurensning på tilstrekkelig alvor. Selv om selskapets nedprioritering av sikringstiltak ikke var bevisst økonomisk motivert og at sel­skapet nå syntes å ha høynet oppmerksomheten mot forurensningsfaren, ble det ilagt en bot på
400 000 kroner.

Full City (Agder lagmannsretts dom av 22. juni 2011)

Bulkskipet MV Full City grunnstøtte natt til 31. juni 2009 utenfor Langesund i Telemark. Skipet hadde ankret opp, men grunnstøtte etter at vinden tiltok og ankerfestet slapp. Grunnstøtingen medførte utslipp av cirka 300 tonn olje fra skipet som tilsølte cirka 75 kilometer av kystlinjen. Skipets kaptein, en 57 år gammel kinesisk statsborger, ble i Agder lagmannsrett idømt seks måneders fengsel for overtredelse av forurensningsloven og skipssikkerhetsloven. Lagmannsretten gjorde hele straffen betinget bl.a. under henvisning til at domfelte, som på domstidspunktet var blitt pensjonist, gjennom passbeslag hadde blitt holdt tilbake i Norge i lengre tid. Men lagmannsretten tilføyde følgende viktige setning: «Uten de spesielle, individuelle forhold som nevnt ovenfor, ville hele straffen vært ubetinget.»

Andre relevante rettskilder

Formålsbetraktninger og reelle hensyn

Reelle hensyn og formålsbetraktninger kan være viktig å trekke frem, og hvis de er godt forberedt, kan de ha overbevisende kraft. Det gjelder ikke minst overfor bransjer hvor det er stor fare for at forurensningskriminalitet blir begått. Her kan for eksempel statistisk materiale illustrere problemets omfang, noe som vil vise hvor viktig allmennprevensjon er på dette område.

Uttalelser fra Riksadvokaten.

I 1989 utga Riksadvokaten rundskriv nr 4/1989 – Forurensningskriminalitet. Selv om det er 24 år siden, er det en sentral rettskilde. Hva en kan legge vekt på ved straffutmålingen, fremgår av kap. IV pkt. 3. Her fremgår det bl.a. at straffenivået må være så høyt at det har betydelig preventiv virkning.

Forurensningskriminalitet har i alle år vært nevnt i Riksadvokatens årlige prioriteringsrundskriv til politiet og statsadvokatembetene. Her fremgår det at alvorlig forurensningskriminalitet skal prioriteres.

Foreleggspraksis

Det er gitt en rekke forelegg i forurensningssaker, og det er ikke uvanlig at foreleggene kan være på flere millioner kroner. De høyeste foreleggene som er ilagt på fastlandet, har vært på fire millioner kroner. Disse foreleggene er vedtatt. Dette var et forelegg i 2001 for et utslipp av minst 40 kg kvikksølv til Sørfjorden ved Odda. Det andre forelegget ble i 2012 ilagt Oslo kommune i forbindelse med et klorutslipp til Akerselva. Det tredje ble gitt til en bedrift for utslipp av 121 0000 liter olje i Karmsundet. Ved henvendelse til ØKOKRIM kan aktorer få oversendt vedtatte forelegg som kan være rettledende i aktuelle saker. Hvilken relevans og vekt påtaleavgjørelser har som rettskilde, er for øvrig drøftet i Tor Geir Myhrer: Påtalemyndighetens praksis som rettskilde, Tidsskrift for rettsvitenskap 2003/2 side 219–245.

Hvilken betydning tidligere bøter skal ha, kan videre illustreres ved Rt 2011 side 10 og da pkt 23: «For Høyesterett er det videre dokumentert en del underrettspraksis og vedtatte forelegg fra de siste årene. Disse sakene kan synes å indikere at bøtenivået har vært noe lavere enn den boten lagmannsretten har utmålt i vår sak. Men etter min meining har ingen av de aktuelle sakene samme alvorlighetsgrad som den foreliggende, og gir derfor liten veiledning. Dessuten bør Høyesterett nå stille seg helt fritt i forhold til underrettspraksis og sette boten til det beløp som Høyesterett finner passende.»

Andre straffutmålingsmomenter

Allmennprevensjon

Når straff i Norge nærmest bare er begrunnet ut fra individualprevensjon og allmennprevensjon, sier det seg selv at dette av alle momenter bør spille den vesentligste rollen. Det er fremholdt i en rekke høyesterettsavgjørelser at allmennprevensjon er helt sentralt som straffutmålingsmoment ved miljøkriminalitet. For industriforetak har dette hensynet særlig vekt ved at foretaksstraff skjerper sikkerheten og ansvaret for å hindre forurensning. Videre er det et signal til alle bedrifter, uansett område, at de følger alle lover og regler som gjelder for å hindre forurensning. De må på alle områder ivareta den strengeste sikkerhet og vise stor aktsomhet. At allmennprevensjon har så stor betydning på miljøområdet, skyldes nok også at det ofte i utgangspunktet er lovlydige borgere som velger å begå denne type straffbare handlinger. Blant de som overtrer forurensningsloven, finnes det også de som tar et rasjonelt valg før de begår en straffbar handling.

Tidsforløpet

Det kan fort bli en formildende omstendighet om saken er blitt gammel. Ved foretaksstraff kan det også bli et moment som kan tale for at foretaket skal frikjennes når det har gått uforholdsmessig lang tid. Det ble vektlagt i en høyesterettsdom fra 28. juni 2013, som riktignok gjaldt korrupsjon. I denne saken hadde det straffbare forholdet blitt begått i en periode på mellom 9,5 og 7 år tilbake i tid. Her ble tiltale først ble tatt ut i 2,5 år etter anmeldelsen, og hovedforhandling ble først holdt 1,5 år etter dette. For aktorer er det viktig å ha oversikten over tidsbruken i slike saker.

I Vest Tank-saken trekker ikke Høyesterett frem noen formildende omstendigheter. I en sak av et slikt omfang og karakter var ikke de om lag fem årene som hadde gått siden de straffbare forholdene ble begått, et tidsforløp som ble vektlagt i utmålingen. Også saken som førte til Gjenvinningsdommen var blitt noe foreldet, men her tilla Høyesterett tidsaspektet begrenset betydning fordi kartlegging av forurensningen nødvendigvis måtte ta noe tid.

Konkurransevridning

Forurensningskriminalitet kan i mange tilfeller også være konkurransevridende. Bedrifter som sparer på utgifter til renseanlegg eller levering av farlig avfall til avfallsmottak, vil få en fordel på bekostning av lovlydige virksomheter.

Andre momenter

Manglende miljøbevissthet ble for eksempel ansett som et skjerpende moment i Rt. 2013 side 684 (Brønnboringsdommen), selv om utslippene ikke medførte fare for stor skade.

Ved straffutmålingen legges det selvsagt også stor vekt på den betydning miljøverdier har og på om en overtredelse kan medføre uopprettelige skader. I forurensningssaker kan det ofte være vanskelig å påvise konkrete skadefølger av det enkelte utslipp, og ved straffutmålingen legges det for liten vekt på at virkningen(e) først vil vise seg etter flere år. Det er derfor viktig også å forsøke å klarlegge virkningen(e) under etterforskningen. Det er også viktig at forurensningsmyndighetene i sine anmeldelser sier noe om følgen av forurensningen.

Det bør også legges vekt på at forurensningskriminalitet som hovedregel ikke rammer noen konkrete fornærmede, men hele samfunnet, kommende generasjoner og det biologiske mangfoldet. Dette er en overtredelse av sterkt samfunnsskadelig karakter.

ØKOKRIMs trusselvurdering for 2013–2014 kan også benyttes ved straffutmåling. Her fremgår det at den største trusselen innen forurensningskriminalitet, er håndtering av farlig avfall. Vektet mot annen økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet havner forurensningskriminalitet høyt opp på listen.


Sist oppdatert 03/09/2013