Arbeidsmarkedskriminalitet

Viktige endringer i allmenngjøringsloven fra 1. juli 2015: 1. strafferammen økes til tre års fengsel og 2. bestillere og oppdragsgivere risikerer straff for medvirkning og inndragning av fortjenesten.

busch.jpg

Tekst: statsadvokat Aud Ingvild Slettemoen, ØKOKRIM  //  Illustrasjonsfoto: Shutterstock

Medvirkning til brudd på allmenngjøringsloven ble kriminalisert fra 1. juli 2015. Dette innebærer at det blir mulig å straffe oppdragsgivere for medvirkning til brudd på allmenngjøringsloven, for eksempel en huseier som får utført billige oppussingsarbeider gjennom et firma som underbetaler arbeiderne. Innsparingen som oppdragsgiveren har oppnådd gjennom lavere pris, skal inndras uten hensyn til subjektiv skyld. Samtidig ble strafferammene skjerpet fra bøter til tre års fengsel. Med disse lovendringene har man fått bedre redskaper til å sikre effektiv allmennprevensjon – både på kjøpersiden og på arbeidsgiversiden – på de områdene der arbeidsmarkedskriminalitet er et problem.

Innledning

Den 1. juli 2015 trådte viktige endringer i allmenngjøringsloven i kraft. Strafferammene ble betydelig økt, området for medvirkningsansvaret ble utvidet, og informasjons- og påseplikten ble kriminalisert. Samtidig ble også strafferammene i arbeidsmiljøloven skjerpet. Bakgrunnen for disse lovendringene var blant annet at myndighetene mener å se en utvikling i retning av økt kriminalitet i arbeidslivet og et behov for mer effektiv strafferettslig forfølgning.

I forarbeidene til endringene i arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven, Prop. 48 L (2014–2015) Om endringer i arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven (arbeidstid, aldersgrenser, straff mv.), beskrives bakgrunnen for endringene slik:

Arbeidslivet i Norge er i hovedsak preget av ryddige og gode arbeidsforhold. Det ser likevel ut til at deler av arbeidslivet i økende grad er en arena for kriminalitet, ikke bare relatert til brudd på arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven, men også andre former for kriminalitet, så som skatte- og avgiftsunndragelser, hvitvasking av penger, menneskehandel, vold, trusler mv. Konkrete erfaringer fra Arbeidstilsynets tilsynsvirksomhet viser at det er en negativ utvikling hvor særlig visse utsatte grupper arbeidstakere har ulovlige og uforsvarlige arbeidsforhold. Arbeidstilsynets erfaringer viser også at tilfeller med sosial dumping fortsetter å bre om seg, og at enkelte virksomheter, også utenlandske, finner stadig nye måter å omgå regelverket og unndra seg Arbeidstilsynets kontroll på. (…)

Arbeids- og sosialdepartementet har også på denne bakgrunn foretatt en vurdering av straffebestemmelsene i arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven.(…)

Denne artikkelen gir en oversikt over endringene i allmenngjøringsloven og drøfter betydningen av dem.

Allmenngjøringslovens formål om å forhindre omfattende sosial dumping i Norge

For å forhindre at arbeidsmigrasjonen til Norge skal medføre omfattende sosial dumping i det norske arbeidslivet er det i medhold av allmenngjøringsloven 4. juni 1993 nr. 58 gitt forskrifter om «allmenngjøring» av minstelønn. Slike forskrifter er gitt innen visse sektorer som har vist seg å være spesielt utsatt for sosial dumping. Per januar 2016 har det kommet forskrifter om allmenngjøring for arbeid innen byggebransjen og elektrofagene, skips- og verftsindustrien, renholdsbransjen, landbruket, fiskeindustrien, persontransport med turbil samt godstransport på vei. Slik «allmenngjøring» innebærer at alle arbeidstakere som utfører arbeid i Norge, enten de er ansatt i et norsk eller utenlandsk firma, har rett til den forskriftsregulerte minstelønnen på det aktuelle området.

Brudd på allmenngjøringsloven er en form for arbeidsmarkedskriminalitet. I arbeidsintensive bransjer kan arbeidsgiver spare store produksjonskostnader på å betale ulovlig lav lønn. Dermed kan varer og tjenester tilbys til en betydelig lavere pris enn det konkurrenter som opererer med lovlige lønns- og arbeidsvilkår, kan. Et eksempel kan være et malerfirma som reduserer lønnskostnadene med 25 prosent gjennom å bryte allmenngjøringsloven, og på den måten vinner anbudet foran lovlydige konkurrenter. Lovbruddet benyttes altså som et konkurransefortrinn, og tilbyderne som følger loven, taper i konkurransen.

Den samfunnsmessige betydningen av «konkurranse gjennom lovbrudd»

Denne formen for kriminalitet – som også kan stå i sammenheng med andre lovbrudd som brudd på arbeidsmiljøloven, skatte- og avgiftskriminalitet mv. – ser nå ut til å ha fått et slikt omfang at mange anser det som et samfunnsproblem. I rapporten Arbeidsmarkedskriminalitet i Norge – Situasjonsbeskrivelse 2014 pkt. 2 side 7 utarbeidet av en arbeidsgruppe ved Kripos (hvor artikkelforfatteren også deltok) sies følgende:

I visse bransjer er det nå vanskelig for aktører som ønsker å drive lovlig, å konkurrere på pris. Det får en uheldig konkurransevridende effekt på et lovlydig arbeidsmarked. Kostnaden for samfunnet ved at kriminelle aktører utkonkurrerer lovlig drevne virksomheter, blir i liten grad beregnet og tatt hensyn til i regnestykket for svart arbeid og svart økonomi.

Videre fremgår følgende i rapporten under punkt 7.1 på side 28 om brudd på arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven:

Skadevirkningene for det norske samfunnet er at virksomheter som tilbyr tjenester under lovlige forhold i det samme markedet, blir utkonkurrert. Dette kan igjen føre til at norske håndverkertjenester utkonkurreres helt, og generelt at kvaliteten på håndverkertjenester svekkes.

Risikoen for at denne typen kriminalitet på lengre sikt kan få en negativ effekt det norske arbeidsmarkedet, er beskrevet slik i Ot.prp. nr. 88 (2008–2009) Om lov om endringer i allmenngjøringsloven, punkt 1.5:

Flere grunnleggende hensyn taler for å ta i bruk sterke virkemidler i kampen mot sosial dumping, først og fremst hensynet til vern av utenlandske arbeidstakeres lønns- og arbeidsvilkår. Sosial dumping er i tillegg uheldig for andre arbeidstakere og organisasjoner i Norge. Det kan blant annet føre til en urettferdig konkurransesituasjon med urimelig press på opparbeidede rettigheter og svekket rekruttering til særlig utsatte yrker og bransjer, og til at seriøse bedrifter kan tape oppdrag og kunder til useriøse aktører. På grunnlag av blant annet Arbeidstilsynets funn og vurderinger mener Regjeringen at dersom vi ikke får bedre kontroll med situasjonen, kan en negativ utvikling på sikt bidra til å undergrave den norske arbeidslivsmodellen med et regulert arbeidsmarked, en høy organisasjonsgrad og et velfungerende trepartssamarbeid.

Når flere aktører benytter lovbrudd som konkurransefortrinn i markedet for varer og tjenester, blir konkurransesituasjonen vanskeligere for tilbyderne som følger loven. En slik «konkurranse gjennom lovbrudd» kan derfor ha en innebygget dynamikk der lovbruddene må bli stadig mer effektive, det vil si mer omfattende og alvorlige for at tilbyderen skal vinne konkurransen om den laveste prisen.

En slik utvikling vil også kunne resultere i redusert sikkerhet på norske arbeidsplasser. I FAFO-rapport 2007:03 «Fra øst uten sikring?» fremgår det at sosial dumping også utfordrer sikkerheten på arbeidsplassen. Statistikken over arbeidsulykker på norske arbeidsplasser for 2014 viser at utenlandske arbeidere er betydelig overrepresentert i dødsstatistikken. Statistikken gir grunnlag for bekymring rundt sammenhengen mellom sosial dumping og sikkerhetsmangler i arbeidslivet. Alvorlige sikkerhetsbrudd på arbeidsplassen er fremhevet som et prioritert område i Riksadvokatens rundskriv om arbeidsmiljøkriminalitet av 11. juni 1996 (R 94/1152). Det forhold at «konkurranse gjennom lovbrudd» øker risikoen for skade på liv og helse på arbeidsplasser i Norge, er derfor et viktig tema, men dette behandles ikke nærmere her.

Kriminalisering av oppdragsgivere som tjener på arbeidsmiljøkrim­inalitet – ved å få varer og tjenester til lavere pris

De som kjøper varer og tjenester fra leverandører som benytter denne typen «konkurransefortrinn», kan dra fordeler av denne kriminaliteten i form av lavere pris på varene og tjenestene. Siden det er kjøperne som skaper etterspørselen, og på den måten bidrar til at det er et marked for denne kriminaliteten, er nettopp kjøpernes rolle en viktig del av bildet. Det kan tilsi at arbeidet med å bekjempe denne formen for kriminalitet, også bør ha et blikk til kundenes rolle.

Frem til 1. juli 2015 var det imidlertid ikke straffbart å medvirke til overtredelse av allmenn­gjøringsloven. En oppdragsgiver som oppnådde lavere pris fordi leverandøren brøt allmenngjøringsloven, kunne altså ikke straffes etter allmenngjøringsloven. Vinningen ved dette – i form av lavere pris – kunne da heller ikke inndras fra medvirkeren etter reglene i straffeloven § 34 (nå straffeloven 2005 § 67), siden inndragning forutsetter at vedkommende objektivt har brutt loven. Typiske eksempler kan være virksomheter som kjøper renholdstjenester i sine lokaler, eller privatpersoner som kjøper oppussing av hus og hytte til en lavere pris enn om arbeiderne hadde fått lovlig lønn.

Dette er nå endret etter at allmenngjøringsloven § 15 fra 1. juli 2015 fikk en ny bestemmelse om medvirkning i første ledd fjerde punktum.

I Prop. 48 L (2014–2015) sies følgende om bakgrunnen for lovendringen:

I motsetning til for arbeidsmiljøloven kan det vanskelig innfortolkes et medvirkningsansvar for brudd på allmenngjøringsloven. Det manglende medvirkningsansvaret kan i praksis medføre utfordringer for myndighetene ved håndhevingen av loven. Ifølge signaler fra politiet og i en evalueringsrapport fra Fafo om innførte tiltak mot sosial dumping fra 2011, gjelder dette særlig i tilfeller hvor en utenlandsk virksomhet har hatt oppdrag i Norge, og vender tilbake til hjemlandet før en eventuell straffesak er ferdigbehandlet her. Et ansvar for medvirkning i allmenngjøringsloven vil etter omstendighetene blant annet kunne gjøre det mulig å straffeforfølge en oppdragsgiver, dersom de øvrige straffevilkårene er oppfylt. Departementet mener det bør være mulighet for å kunne gjøre gjeldende et slikt straffansvar, og foreslår å innføre et medvirkningsansvar i allmenngjøringsloven.

Med dette medvirkningsansvaret kan den som bestiller eller kjøper varer eller tjenesterinnen de allmenngjorte bransjene, holdes straffe­rettslig ansvarlig for medvirkning til brudd på allmenngjøringsloven, dersom vedkommende har utvist subjektiv skyld når det gjelder underbetaling av arbeiderne i produksjonen.

Kunder som først kommer i kontakt med selgeren av en vare etter at den er produsert, vil imidlertid ikke anses som medvirker til brudd på allmenngjøringsloven. Det følger av det vanlige prinsippet om at et samvirke som finner sted etter at lovbruddet er skjedd, ikke anses som medvirkning.

Skyldkravet i allmenngjøringsloven § 15

Skyldkravet etter allmenngjøringsloven § 15 er uaktsomhet. Uaktsomheten kan typisk bestå i at prisen for varen eller tjenesten er så lav at det fremstår som tvilsomt om arbeiderne i produksjonen får lønn i tråd med norske lover og regler. På miljøområdet gjelder det generelt et strengt aktsomhetskrav. Gjennom media er det i dag allment kjent at sosial dumping er en utfordring for renholdsbransjen, bygg- og anleggsbransjen og de andre allmenngjorte områdene. Det betyr blant annet at man som kunde neppe i utgangspunktet vil kunne høres med at man ikke har forholdt seg til og vært oppmerksom på denne problemstillingen.

Der oppdragsgiveren er et foretak, kan foretaket ilegges foretaksstraff etter reglene i straffeloven 2005 §§ 27 og 28 (som har avløst straffeloven 1902 §§ 48 a og 48 b). Da gjelder ikke det alminnelige kravet til subjektiv skyld på samme måte.

busch.jpg

Allmenngjøringsloven
Lov om allmenngjøring av tariffavtaler m.v. (allmenngjøringsloven): Lovens formål er å sikre utenlandske arbeidstakere lønns- og arbeidsvilkår som er likeverdige med de vilkår norske arbeidstakere har, og å hindre konkurransevridning til ulempe for det norske arbeidsmarkedet.

Arbeidstakerne er unntatt fra medvirkningsansvaret i § 15

Arbeidstakerne er eksplisitt unntatt fra det nye medvirkningsansvaret i allmenngjøringsloven, jf. § 15 første ledd fjerde punktum. Arbeidstaker er «enhver som utfører arbeid i annens tjeneste», jf. § 1-8. Formålet med dette unntaket er ikke drøftet i forarbeidene, men trolig er det begrunnet i et ønske om å skjerme arbeiderne fra et medvirkningsansvar.

Unntaket for et medvirkningsansvar for arbeidstakere er imidlertid ikke til hinder for at daglig leder eller andre i ledelsen straffes etter § 15 første ledd annet punktum, som «den som i arbeidsgivers sted leder virksomheten». Spørsmålet om personstraff overfor personer i selskapets ledelse bør alltid vurderes i saker om allmenngjøringsloven fordi ledelsen generelt har innflytelse over lønnsforholdene. I tillegg til daglig leder kan personstraff for «den som i arbeidsgivers sted leder virksomheten» også være aktuelt for personer som har den øverste ledelsen av arbeidet på en geografisk adskilt enhet, avhengig av hvor selvstendige fullmakter vedkommende har.

Høyesterett har i tidligere saker om arbeids­miljøloven kommet til at begrepet «den som i arbeidsgivers sted leder virksomheten» omfattet stasjonslederen ved et kraftverk (Rt. 1985 s. 185), en anleggsleder (Rt. 1983 s. 196), en byggeleder (Rt. 1982–878) og byggeplass­ingeniører (Rt. 1988 s. 692 og Rt. 1990 s. 419). Dette er relevant også for det samme begrepet i allmenngjøringsloven § 15 første ledd annet punktum.

Kriminaliseringen av oppdragsgiverens «påseplikt»

Ved endringen 1. juli 2015 ble allmenngjøringsloven § 15 annet ledd annet punktum endret slik at også brudd på informasjons- og påseplikten for oppdragsgiver, jf. allmenngjøringsloven § 12 og forskrift 22. februar 2008 nr. 166, er gjort straffbart.

Etter informasjonsplikten i forskriften § 5 skal «bestiller» i kontrakter med entreprenører eller leverandører informere om at virksomhetenes arbeidstakere minst skal ha de lønns- og arbeidsvilkårene som følger av allmenngjøringsforskrifter. Også entreprenører eller leverandører har en slik informasjonsplikt når de inngår avtaler med underleverandører. Etter påseplikten i forskriften § 6 skal en hovedleverandør påse at lønns- og arbeidsvilkår hos virksomhetens underleverandører er i overensstemmelse med gjeldende allmenngjøringsforskrifter. Dersom det ikke benyttes underleverandører, har bestiller – hvis vedkommende driver næringsvirksomhet – en tilsvarende påseplikt overfor hovedleverandøren. Påseplikt innebærer at det skal iverksettes systemer og rutiner for å undersøke og om nødvendig følge opp at allmenngjøringsforskrifter etterleves.

Om begrunnelsen for endringen uttales følgende i Prop. 48 L, punkt 6.3.3, side 74:

Brudd på denne bestemmelsen vil ofte innebære en økonomisk fordel for overtrederen i form av lavere pris på tjenesten. Etter departementets syn tilsier allmennpreventive hensyn at også oppdragsgivere kan straffeforfølges ved manglende overholdelse av sine plikter. Straffansvar for oppdragsgivere i denne sammenheng vil kunne skape både mer bevissthet rundt hvem det inngås kontrakt med, og mer aktsomhet i kontraktsforholdet generelt.

En mulighet for å ansvarliggjøre oppdragsgiver kan også være viktig der det av ulike grunner er vanskelig å straffeforfølge selve firmaet som har brutt de allmenngjorte reglene. Det vises til Arbeidstilsynets høringsuttalelse om virksomheter som forsvinner ut av landet etter endt oppdrag, som begjærer seg konkurs, eller som gjenoppstår som nytt firma. Selv om det også foreslås å innføre et medvirkningsansvar i allmenngjøringsloven, jf. nedenfor, mener departementet det er hensiktsmessig med et direkte straffansvar for brudd på informasjons- og påseplikten.

Strafferammen

Tidligere var strafferammen etter allmenngjøringsloven § 15 kun bøter. Fra 1. juli 2015 er den skjerpet til bøter eller fengsel i ett år etter § 15 første ledd første punktum, med en straffeskjerpende ramme på tre år ved grove overtredelser etter tredje punktum. Dette er en betydelig skjerping. (Økningen av strafferammen medfører også at forsøk ble straffbart etter reglene om forsøksstraff i straffeloven 1902 § 49. Fra 1. oktober 2015 er hjemmelen for forsøksstraff straffeloven 2005 § 16).

Om kriteriene for at en overtredelse skal anses som grov, sies følgende i Prop. 48 L (2014–2015), pkt. 6.4.4., side 79:

For å avgjøre om en overtredelse er grov, bør det særlig ses hen til hvor stor differanse det er mellom allmenngjort tarifflønn og det som faktisk blir utbetalt til arbeidstaker. Det skjerpede straff­alternativet kan således komme til anvendelse når det foreligger betydelig underbetaling av arbeidstakerne, eller ved andre betydelige avvik fra plikter etter en allmenngjøringsforskrift. Hvorvidt overtredelsene er grove må imidlertid vurderes etter en konkret helhetsvurdering. Det er særlig der arbeidstakerne blir vesentlig utnyttet slik at de havner i en sårbar sosial situasjon, som må karakteriseres som grovt. Eksempelvis nevnes tilfeller der underbetalingen er av en slik karakter at en arbeidstaker vil ha problemer med å livnære seg av den utbetalte lønnen. Et annet eksempel kan være tilfeller hvor en allmenngjort tariffavtale oppstiller krav til innkvarteringsforholdene, og hvor boforholdene som tilbys, er helt uforsvarlige.

Departementet antar at selv om det innføres mulighet for fengselsstraff for brudd på allmenngjøringsloven, vil bøtestraff fortsatt være den foretrukne straffereaksjonen i de mindre alvorlige tilfellene. Også når det gjelder utmåling av bøter for brudd på allmenngjøringsloven, vil departementet understreke viktigheten av at bøtene må ligge på et nivå som ivaretar straffens preventive og avskrekkende virkning. Brudd på allmenngjøringsloven vil ofte være økonomisk motivert slik at et tilstrekkelig høyt bøtenivå normalt må antas å ha god allmennpreventiv effekt.

I tillegg til de momentene som er fremhevet i forarbeidene, kan også andre momenter som generelt er straffeskjerpende være relevante i vurderingen av om overtredelsen er grov. Blant annet er det ikke bare differansen mellom allmenngjort lønn og reell lønn som er av betydning, men også det samlede omfanget, det vil si antall ansatte som er rammet, og hvor lenge underbetalingen har pågått. Videre er metodene som er benyttet for å skjule lovbruddene relevant, typisk bruk av falsk dokumentasjon, trusler om oppsigelse eller andre former for sanksjoner som benyttes overfor de ansatte mv.

Når det gjelder straffutmålingen og allmennpreventive hensyn i den forbindelse, er uttalelsene i Prop. 48 L, punkt 6.4.4, side 77–78 om hevingen av strafferammene i arbeidsmiljøloven av interesse:

Departementet er opptatt av at strafferammene i arbeidsmiljøregelverket skal signalisere alvorligheten av å overtre regelverket. Dette vil bidra til å styrke straffebestemmelsenes allmennpreventive og individualpreventive effekt for aktørene i arbeidslivet. (…)

Videre vises det til at en heving av strafferammene vil kunne ha betydning for politiets prioritering av saker relatert til arbeidsmiljøkriminalitet. Kampen mot arbeidslivskriminalitet er viktig for myndighetene. En heving av strafferammene vil etter departementets oppfatning tydelig signalisere at dette området skal prioriteres. (…)

Departementet mener at påtalemyndighet og domstoler i enda større grad enn i dag bør differensiere etter alvorlighetsgraden av overtredelsen i den konkrete straffeutmålingen. Utmålingen av bøter og forelegg ligger på et forholdsvis lavt nivå ifølge den gjennomgangen ØKOKRIM har foretatt. Dersom bøtenivået (eventuelt sammen med inndragning) ikke overstiger en eventuell økonomisk gevinst ved lovbruddet, vil straffen neppe ha tilstrekkelig allmennpreventiv effekt. Det er generelt viktig også å vurdere andre reaksjonsformer der dette er relevant, så som inndragning og rettighetstap (jf. straffeloven §§ 34 flg. og § 29).

Kort om inndragning

Departementet har også i Prop. 48 L, punkt 6.4.4, side 78 fremhevet betydningen av inndragning og rettighetstap ved arbeidsmiljøkriminalitet.

Utbytte av en straffbar handling skal inndras uten hensyn til subjektiv skyld, jf. straffeloven 2005 § 67 første ledd første punktum (straffeloven 1902 § 34 første ledd første punktum). Den økonomiske fordelen for en medvirker til brudd på allmenngjøringsloven, typisk i form av lavere pris på tjenesten, er å anse som utbytte.

I etterforskningen av inndragningsbeløpet vil det sentrale temaet være hvilken betydning bruken av tariffstridig lønn har hatt for prisen.

I den forbindelse vil det blant annet kunne være av betydning å innhente dokumentasjon/informasjon om:

  • betalingstransaksjoner mellom oppdragsgiveren og oppdragstakeren
  • kontrakten mellom oppdragsgiver og oppdragstaker
  • forhandlingene mellom oppdragsgiver og oppdragstaker om tilbudet og prisen
  • dokumentasjon som viser kalkylene på tilbydersiden (oppdragstakeren)
  • dokumentasjon på forhandlinger med konkurrenter som ikke fikk oppdraget, spesielt om pristilbud/anbud

Dersom det nøyaktige inndragningsbeløpet ikke kan godtgjøres, kan det fastsettes skjønnsmessig etter § 67 annet ledd tredje punktum. Ved store oppdragskontrakter kan et inndragningsbeløp bli betydelig.

Artikler om arbeidsmarkeds­kriminalitet


Sist oppdatert 20/12/2016