– Lite avskrekkende innsats mot arbeidsmiljøkriminalitet

Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes innsats mot arbeidsmiljøkriminalitet (Dok. 3:15 – 2015–2016) ble overlevert Stortinget 21. juni. Undersøkelsen viser at myndighetenes bekjempelse av arbeidsmiljøkriminalitet er for lite avskrekkende, og at det er behov for at både politiet og Arbeidstilsynet styrker sin innsats.

Illustrasjon

Tekst: underdirektør Solveig Dahl, Riksrevisjonen // Foto: illustrasjonsbilde: redaksjonen / Arbeidstilsynet

RapportenEtter utvidelsen av EU og EØS-området i 2004 har det vært en sterk vekst i antall arbeidstakere som tilbyr tjenester i Norge. I kjølvannet av utvidelsen har sosial dumping blitt et stort problem. Det norske arbeidslivet utfordres av aktører som bevisst opererer på siden av lovverket og går på akkord med helse, miljø og sikkerhet. Arbeidsmiljøkriminalitet er et alvorlig samfunnsproblem, og en effektiv bekjempelse er viktig for å innfri Stortingets mål om et seriøst, godt og anstendig arbeidsliv.

Myndighetenes innsats på området er rettet mot flere typer lovbrudd, blant annet brudd på sikkerhets- og arbeidstidsbestemmelser og loven om allmenngjøring av tariffavtaler. Arbeidstilsynets tilsyn og reaksjonsmidler skal sammen med politiets etterforskning og påtale av lovbrudd bidra til å bekjempe arbeidsmiljøkriminalitet. Riksrevisjonens undersøkelse viser at kriminalitetsbekjempelsen ikke er effektiv nok grunnet svakheter ved Arbeidstilsynets reaksjonsbruk, politiets etterforskning og samarbeidet etatene imellom.

Lang saksbehandlingstid og ugrunnet opphold i politiets etterforskning

Riksadvokaten har i rundskriv kommet med klare føringer om at politiet skal etterforske alvorlig arbeidsmiljøkriminalitet grundig og raskt. Likevel er saksbehandlingstiden lang. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for arbeidsmiljøkriminalitetssaker var 280 dager i 2014 og 237 dager i 2015.

Som en del av undersøkelsen gjennomgikk revisjonsteamet et utvalg på 57 arbeidsmiljøsaker. Formålet var å se nærmere på om det var ugrunnet opphold i saksbehandlingen, og å finne ut hvilke faser i etterforskningen som tok tid.

42 av sakene gjaldt brudd på allmenngjøringsloven, ulovlig overtid og brudd på Arbeidstilsynets vedtak om stans. Disse sakstypene ble valgt fordi brudd på lønns- og arbeidstidsbestemmelser og manglende respekt for Arbeidstilsynets myndighetsutøvelse er alvorlig vurdert opp mot målet om å bekjempe sosial dumping og arbeidsmiljøkriminalitet. Saksgjennomgangen viser at det i mange saker er ugrunnet opphold i etterforskningen. Det tok over et halvt år fra anmeldelse til første avhør i 13 av 31 gjennomgåtte saker der avhør var en del av etterforskningen. Det ble heller ikke gjennomført annen etterforskning i denne perioden. I flere tilfeller går det også lang tid mellom avhørene, noe som viser liten fremdrift. Noen av sakene i utvalget har dessuten i liten grad blitt etterforsket. I de elleve sakene i utvalget der det ikke er gjennomført avhør, var det i fem av dem heller ikke gjennomført annen etterforskning enn kontroll av opplysninger i Brønnøysundregistrene. Ti av disse elleve sakene har blitt henlagt.

Rask oppklaring av dødsulykker er viktig blant annet av hensyn til pårørende. Saksgjennomgangen av 15 dødsulykker viser at innhenting av sakkyndigvurderinger fra andre offentlige etater, blant annet Arbeidstilsynet, ofte er tidkrevende. Det er eksempler på at dette kan ta fra tre til seks måneder. I tillegg ble det i 3 av de 15 sakene i utvalget funnet opphold i politiets saksbehandling som ikke skyldes sakkyndigvurderinger. Det er imidlertid i mindre grad funnet ugrunnet opphold i etterforskningen av dødsulykkene enn i de andre sakene som er gjennomgått. Politidistriktene som ble intervjuet av revisjonsteamet, fremhevet at dødsulykker er en sakstype som er høyt prioritert blant arbeidsmiljøsakene.

Saksgjennomgangen viser at det i tillegg til opphold underveis i etterforskningen, også kan gå en del tid før det blir fattet en påtaleavgjørelse. I sakene som gjaldt allmenngjøring, ulovlig overtid og brudd på vedtak om stans, tok det i rundt halvparten av sakene mer enn to måneder fra etterforskningen var avsluttet til påtaleavgjørelsen forelå. I 7 av de 39 påtaleavgjorte sakene tok det over et halvt år fra etterforskningsslutt til påtale.

Samlet sett er det Riksrevisjonens vurdering at for dårlig etterforskning, lang saksbehandlingstid og svak fremdrift i etterforskningen gjør det vanskelig å innfri Stortingets forutsetninger om at lovbrudd i arbeidslivet skal føre til reaksjoner og konsekvenser for den som bryter loven.

Hvorfor er saksbehandlingstiden så lang?

Saksgjennomgangen ga nyttig informasjon om de konkrete fasene der det var opphold i politiets etterforskning, men kunne ikke alene forklare årsakene. Politidistriktene som sakene var hentet fra, ble derfor kontaktet og spurt hvorfor den konkrete saken hadde blitt liggende. Politidistriktene ble også stilt generelle spørsmål om organisering, kapasitet og kompetanse til å etterforske arbeidsmiljøkriminalitet. Dialogen med politidistriktene ble gjennomført før politireformen, og revisjonsteamet var i kontakt med i alt 20 politidistrikter. Revisjonsteamet intervjuet i tillegg ØKOKRIM på bakgrunn av særorganets sentrale rolle innen etterforskning og påtale av miljøkriminalitet, i dette tilfellet arbeidsmiljøkriminalitet.

Undersøkelsen viser at lang saksbehandlingstid kan forklares med uhensiktsmessig organisering av etterforskningen av arbeidsmiljøkriminalitet, mangelfull kompetanse, lite tilgjengelig etterforskningskapasitet og sakenes kompleksitet. Arbeidsmiljøkriminalitetssaker kan være komplekse å etterforske, blant annet på grunn av uklare eierforhold, fiktiv dokumentasjon eller aktører som forlater landet. Dette ble bekreftet i saksgjennomgangen, der det i 7 av de 42 sakene som gjelder allmenngjøring, ulovlig overtid og brudd på vedtak om stans, var en utfordring for etterforskningen at mistenkte trolig hadde forlatt landet.

Også i intervjuet med ØKOKRIM kom det frem at arbeidsmiljøkriminalitetssaker kan være svært krevende å etterforske. Det ble blant annet trukket frem at det kan være vanskelig å få arbeidstakerne til å fortelle sannheten om lønns- og arbeidsforhold. Det kan også være tid- og ressurskrevende å innhente bevis fra utlandet. I tillegg er det språklige hindringer; det påløper betydelige kostnader til oversettelse av dokumenter og tolking ved avhør.

Sakenes kompleksitet tilsier at det er behov for god kompetanse for å ivareta en tilfredsstillende etterforskning. Halvparten av politidistriktene ga uttrykk for at de hadde tilstrekkelig kompetanse til å etterforske arbeidsmiljøkriminalitet. Svarene fra politidistriktene viser at det er en sammenheng mellom organisering og kompetanse. De fleste distriktene med tilstrekkelig kompetanse hadde lagt etterforskningen til en egen enhet, eller de hadde egne etterforskere som håndterte arbeidsmiljøkriminalitetssaker. Et av politidistriktene som erkjente at de slet med mangelfull kompetanse, fremhevet nettopp dette som en av årsakene til at distriktet nylig hadde sentralisert etterforskningen og påtaleansvaret for denne typen saker. I de politidistriktene som hadde valgt en desentralisert modell, og hvor etterforskningen av arbeidsmiljøkriminalitet var lagt til den enkelte driftsenheten, fremgikk det at det var vanskelig å sikre kontinuitet på grunn av vakttjeneste og et svakt etterforskningsmiljø for fagfeltet. Det ble opplyst at etterforskerne og juristene ofte måtte lese seg opp til et visst nivå før de klarte å målrette etterforskningen.

Mangelfull kapasitet både med hensyn til etterforskning og påtale ble også trukket frem som en årsak til lang saksbehandlingstid. Et flertall av politidistriktene opplyste at de ikke hadde tilstrekkelig kapasitet til å etterforske arbeidsmiljøsaker. Dels handler det om vanskeligheter med å prioritere etterforskning generelt, men flere av politidistriktene påpekte i sine svar også at andre sakstyper må prioriteres foran arbeidsmiljøkriminalitet. På spørsmålet om liggetid i noen av sakene begrunnet politidistriktene dette med den totale arbeidsbyrden for både etterforsker og påtalejurist, og at andre saker og kriminalitetsområder også trenger etterforskningsressurser.

Arbeidstilsynet bruker i liten grad reaksjoner som virker avskrekkende

Statistikk over reaksjonsbruk viser at Arbeidstilsynet i liten grad bruker reaksjoner som virker avskrekkende. For eksempel brukte Arbeidstilsynet i 2015 stans som pressmiddel i kun 2,2 prosent av tilsynene og overtredelsesgebyr i kun 0,1 prosent av dem.

Arbeidstilsynet fikk fra januar 2014 overtredelsesgebyr som et nytt virkemiddel. Et flertall i Stortingets arbeids- og sosialkomité forutsatte ved innføringen av dette virkemiddelet at det ville gi en mer effektiv håndhevelse av og respekt for regelverket, jf. Innst. 348 L (2012−2013). Det er i perioden 2014−2015 ilagt kun 33 overtredelsesgebyrer. En spørreundersøkelse blant inspektører, tilsynsledere og jurister i Arbeidstilsynet viser at en viktig årsak til at overtredelsesgebyr ikke blir mer brukt, er at det er ressurskrevende og komplisert å vurdere om det er grunnlag for å ilegge gebyr. Overtredelsesgebyr blir i all hovedsak brukt på grunn av mangler ved sikkerheten, for eksempel usikret arbeid i høyden eller arbeid med farlige kjemikalier eller asbest. Overtredelsesgebyr er i svært liten grad tatt i bruk for å bekjempe sosial dumping.

Arbeidstilsynet kan i henhold til arbeidsmiljøloven stanse en virksomhets aktiviteter helt eller delvis inntil pålegg er oppfylt. Arbeidstilsynet kan også stanse aktiviteter i en virksomhet dersom det foreligger overhengende fare for liv og helse. En gjennomgang av et utvalg saker der Arbeidstilsynet har fattet vedtak om stans, viser at tilsynet i hovedsak har fulgt opp vedtakene ved overhengende fare for liv og helse på en god måte. Vedtakene om stans som pressmiddel er derimot ikke fulgt opp godt nok. I sakene der stans er brukt som pressmiddel, har Arbeidstilsynet gjennomført omfattende saksbehandling frem til det ble fattet vedtak om stans. Det er imidlertid lite oppfølging etterpå.

I nesten halvparten av sakene var det ikke noen form for oppfølging etter at vedtaket om stans ble fattet. Lite oppfølging gjør det vanskelig å oppdage hvorvidt en virksomhet etterlever vedtaket eller ei. Konsekvensen kan være at stans som pressmiddel får en lite avskrekkende effekt, og at respekten for Arbeidstilsynet som tilsynsmyndighet svekkes.

Det er behov for tettere samarbeid mellom Arbeidstilsynet og politiet

Det er etablert et formelt samarbeid mellom Arbeidstilsynets regioner og politidistriktene. Samarbeidsavtaler er underskrevet i de aller fleste politidistriktene, men en gjennomgang av dem viser at det er store forskjeller på det reelle innholdet i samarbeidet. Det er for eksempel betydelige forskjeller i møtefrekvens. Mange avtaler oppgir ett eller to møter i året, mens enkelte har avtalt møter hver måned eller annenhver. Variasjonen ble bekreftet i revisjonsteamets kontakt med politidistriktene og Arbeidstilsynets regioner. Mange oppga at samarbeidet fungerte bra. Enkelte politidistrikter ga imidlertid uttrykk for at de ikke var kjent med noen samarbeidsavtale, eller at avtalen ikke var blitt fulgt opp siden den ble signert. I noen tilfeller er samarbeidet mellom Arbeidstilsynet og politidistriktet begrenset til generelle orienteringer og diskusjoner, mens det andre steder legges vekt på å diskutere enkeltsaker. Det kom også frem at det varierer om samarbeidet innebærer en løpende dialog om saker som er aktuelle for anmeldelse, eller om det kun er saker som allerede er anmeldt som blir diskutert.

Arbeidstilsynets oppfatning av politiets arbeid har betydning for om tilsynet anmelder saker. I spørreundersøkelsen blant inspektører, jurister og tilsynsledere i Arbeidstilsynet svarer en betydelig andel at de har vært involvert i tilsyn der det har vært aktuelt å anmelde, men der det likevel ikke ble gjort. At politiet henlegger mange av anmeldelsene, oppgis i spørreundersøkelsen som en viktig årsak. En mer jevnlig dialog mellom Arbeidstilsynet og politidistriktene kunne ha bidratt til at anmeldelse ble mer egnet som virkemiddel mot arbeidsmiljøkriminalitet.

Både Arbeidstilsynet og politiet inngår i de tverretatlige, samlokaliserte operative enhetene som er etablert flere steder i landet for å bekjempe arbeidslivskriminalitet. Samarbeidet omfatter bekjempelse av ulike former for lovbrudd i arbeidslivet, blant annet brudd på lover om lønns- og arbeidsforhold, trygder, skatter og avgifter. Intervjuer med etatene som deltar, viser at erfaringene i all hovedsak er positive, og at det har blitt lettere å se etatenes ulike virkemidler i sammenheng. Politiets ressursinnsats er imidlertid forskjellig i de samlokaliserte operative enhetene, og dette påvirker hvordan aktørene oppfatter nytten av samarbeidet. De som har positive erfaringer med politiets innsats, viser til at politiets virkemidler og tilgang til informasjon gjør det mulig å avdekke tunge aktører og nettverk. Andre opplever derimot at politiet involverer seg for lite, og at politiets bidrag i aksjoner er for lite forutsigbart. Det påpekes som viktig at politiet fremover etterforsker saker som anmeldes på bakgrunn av innsatsen i de tverretatlige operative enhetene, og begrenser bruken av henleggelser grunnet manglende kapasitet. Politiets innsats er derfor en nøkkelfaktor for å få resultater av det tverretatlige samarbeidet.


Sist oppdatert 20/12/2016