– En handel med konsekvenser?

EUs tømmerforordning fra 2010 ble gjennomført ved forskriftene om omsetning av tømmer og treprodukter med opprinnelse i og utenfor Norge. Regelverket trådte i kraft i Norge 1. mai 2015. Hvorfor trenger vi dette regelverket?

tømmer

Tekst: seniorrådgiver Liv-Stephanie Bantle, Miljødirektoratet // Foto: Brian Wennberg, Miljødirektoratet

Ifølge FN og INTERPOL er inntil 70 prosent av den globale avvirkningen av tømmer ulovlig. Konsekvensen er blant annet forringelse av det biologiske mangfoldet, av andre økosystemtjenester og av levevilkårene til skogavhengige lokalsamfunn og urfolk. Lovlig næringsdrift undermineres, noe som igjen fører til inntektstap, og i tillegg bidrar handelen til betydelige menneskeskapte utslipp av CO2 til atmosfæren.

En ny rapport fra UNEP og INTERPOL viser til at miljøkriminalitet, herunder ulovlig tømmerhogst, har økt med hele 26 prosent i tidsrommet 2014–2016.1 FN anslår at den ulovlige handelen med tømmer er verdt opp mot 100 milliarder dollar årlig.2 (Ifølge FN og INTERPOL er inntil 70 prosent av den globale avvirkningen av tømmer ulovlig3.) Foruten EU med sin tømmerforordning4 har flere land skjerpet regelverket på området, som USA med sin Lacey Act5 og Australia med Australian Illegal Logging Prohibition Act6. Det er utarbeidet en informasjonsbrosjyre som tar for seg de nevnte regelverkene og forskjellene mellom dem.7

I Norge anerkjennes den ulovlige handelen med tømmer og treprodukter som miljøkriminalitet, jf. St.meld. nr. 37 (2015–2016) om globale sikkerhetsutfordringer.8 Ifølge denne meldingen anses miljøkriminalitet som en alvorlig form for organisert kriminalitet som er mer utbredt nå enn tidligere, og som får økt oppmerksomhet globalt. Det fremheves at miljøkriminalitet blant annet omfatter ulovlig hogst og handel med tømmer, og at ulovlig handel står sentralt innenfor alle de største områdene av miljøkriminalitet.

Om regelverket

De norske forskriftene som gjennomfører tømmerforordningen i norsk rett omfatter både importert trevirke og trevirke fra avvirkning innenfor EØS-området. Forordningen ble i fjor tatt inn i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett gjennom to forskrifter om omsetning av tømmer og treprodukter med opprinnelse henholdsvis i og utenfor Norge jf. forskriftenes
§ 2.9 Forskriften om importert tømmer er hjemlet i naturmangfoldloven10 § 26, mens forskriften om innenlandsk produsert tømmer og treprodukter er hjemlet i skogbrukslova11 §§ 8 og 22.

Miljødirektoratet er ansvarlig myndighet når det gjelder importert tømmer og importerte treprodukter, mens Landbruksdirektoratet har tilsvarende ansvar for tømmer og treprodukter med opprinnelse i Norge.

Informasjonsarbeid er en viktig del av arbeidet for å øke forståelsen av regelverket. EU har utviklet en veileder12 som er ment som et verktøy både for ansvarlige myndigheter og for virksomheter og forhandlere som skal forholde seg til regelverket.

Både Miljødirektoratet og Landbruksdir­ektoratet har oppdatert informasjon om handel med tømmer og treprodukter på sine respektive hjemmesider.13

Hva reguleres?

De to tømmerforskriftene forbyr omsetning (handel) med ulovlig avvirket tømmer og treprodukter av slikt tømmer. I mangel av en internasjonal omforent definisjon av begrepet ulovlig avvirkning legger tømmerforordningen nasjonal lovgivning på området i den enkelte utførselsstat til grunn for definisjonen. Hvilke tømmer- og treprodukter som omfattes, fremgår av forordningen med vedlegg. Vedlegget regulerer uttømmende hvilke produkter som omfattes. Dette er blant annet fyringsved, energiflis, sagtømmer, massevirke, byggematerialer, parkett, møbler laget av tre, ferdighus, benkeplater, billedrammer, paller, kasser, tønner, papir og papirmasse.

Tømmer og treprodukter som reguleres i henhold til CITES-konvensjonen14, faller utenfor forordningen. Slikt tømmer reguleres av den norske CITES-forskriften og ikke av de to tømmerforskriftene. På CITES Partsmøtet i oktober ble en rekke nye tresorter listet. En rekke produkter laget av treslag oppført på CITES-listen blir omfattet av CITES gjennom såkalte annotasjoner. En annotasjon er en fotnote til selve oppføringen for det enkelte treslaget som fastslår om hele treslaget eller bare bestemte deler av det omfattes av CITES. Det kan være tilfeller der deler av et produkt er laget av CITES-listede treslag, da en rekke treprodukter, herunder blant annet møbler, vil kunne bestå av flere ulike treslag. Man vil dermed kunne få en situasjon der et enkeltprodukt faller inn under både CITES-forskriften og de to tømmerforskriftene. Dette er en praktisk utfordring, i og med at for eksempel møbler ofte består av opptil flere ulike treslag.

Privatimport eller nasjonal avvirkning som ikke skal omsettes, faller utenfor tømmerforskriftenes virkeområde. Videre unntas brukt tømmer og brukte treprodukter som har fullført sin livssyklus, og som anses som avfall i henhold til avfallsregelverket.

Virksomhet og forhandler – ulike krav

Regelverket skiller mellom virksomheter og forhandlere. Virksomheter er dem som plasserer tømmer eller treprodukter på EØS-markedet for første gang, enten gjennom import eller gjennom produksjon i et EU-/EØS-land, herunder Norge. En virksomhet vil som oftest være den som står oppført som importør i eksportdokumentet. Forhandlere enten kjøper fra virksomheter eller andre forhandlere eller selger videre til andre forhandlere. En forhandler må kunne dokumentere sine leverandører og kunder.

tømmer

Krav til virksomheter – tilbørlig aktsomhet

For virksomheter kreves det at det utarbeides en ordning for tilbørlig aktsomhet jf. artikkel 6. Dette innebærer at virksomheten må, forut for import, ha en ordning for å tilveie og vurdere dokumentasjon om de enkelte treslagene i produktet for å sikre at treverket ikke stammer fra ulovlig hogst. De tre elementene som ligger i kravet om en ordning for tilbørlig aktsomhet, fremgår av forordningens artikkel 6: tilgang til informasjon, risikovurdering og reduksjon av den påviste risikoen. Dokumentasjonen skal omfatte opplysninger om treslag, mengde, leverandør og hogstområde, og det skal dokumenteres at tømmeret er lovlig avvirket. Dokumentasjonen skal oppbevares i fem år. På bakgrunn av disse opplysningene skal det foretas en vurdering av om det foreligger en risiko for at treverket stammer fra ulovlig hogst. Er risikoen å anse som ubetydelig, kreves ikke ytterligere tiltak. Dersom risiko påvises, bør denne reduseres på en måte som står i forhold til den påviste risikoen. Risikovurderingen skal skje fortløpende.

Ordningen for tilbørlig aktsomhet kan virksomheten selv utarbeide, eller tjenesten kan kjøpes fra en såkalt overvåkningsorganisasjon. Overvåkningsorganisasjonene godkjennes av henholdsvis EU-kommisjonen for EU-landene og EFTAs overvåkningsorgan (ESA) for EFTA-landene. En oversikt over hvilke organisasjoner som er godkjent, finnes på kommisjonens hjemmeside og oppdateres fortløpende. NepCon ble som første overvåkningsorganisasjon godkjent av EFTAs overvåkningsorganisasjon i juni 2016.

Hvilke dokumenter som bør innhentes, kan variere, men et eksempel er dokumenter eller annen informasjon som viser at tømmeret eller treproduktet er i samsvar med gjeldende lovgivning i avvirkningslandet. Dette vil kunne omfatte FSC- og PEFC-sertifikater. Det er også viktig å gjøre seg kjent med eksportlandets styresett, særlig gjelder dette i såkalte høyrisikoland. I tillegg vil et risikomoment kunne være at en aktør (en leverandør, produsent eller transportør) i eksportlandet har vært eller er involvert i ulovligheter, for eksempel korrupsjon. Det finnes blant annet eksempler på at ledere i offentlig administrasjon er blitt avsatt fordi de har forsøkt å undergrave innsatsen for å hindre ulovlig trevirke. Ideelle organisasjoner som Environmental Investigation Agency (EIA) og WWF har utarbeidet rapporter som tar opp problematikken rundt ulovlig tømmerhogst og blant annet korrupsjon.

At ulovligheter knyttet til skog er av interesse og betydning også i Norge, viser Klima- og miljødepartementets pressemelding av 2. mai 201615 med overskriften «Ulovlig hogst-mafia arrestert i Peru». Artikkelen viser til at Peru for første gang har tatt i bruk loven mot organisert kriminalitet for å bekjempe ulovlig hogst av regnskogen i Amazonas. Perus statsadvokatembete og spesialiserte miljøpolitistyrker pågrep nylig 19 personer som var involvert i ulovlig hogst i Ucayali, det nest største fylket i peruansk Amazonas. Sjefen for skogprogrammet har også måttet trekke seg som følge av korrupsjonsanklager.

En ordning for tilbørlig aktsomhet skal for norske skogeiere også inneholde en aktsomhetsvurdering og dokumentasjon på at hogsten er vurdert etter gjeldende skoglovgivning i Norge. Skogeier er ansvarlig for at skogloven overholdes på egen eiendom, og dermed også ansvarlig for at det i kontrakter om salg av tømmer dokumenteres at det er utvist tilbørlig aktsomhet i samsvar med tømmerforskriftens krav.

I aktsomhetsvurderingen skal det fremgå om hogsten er meldepliktig, i hvilke miljødatabaser det er søkt etter informasjon om hogsten, hvilke miljøhensyn som er vurdert, om det er utført nødvendig opprydding, og om foryngelsesplikten overholdes.

For norskprodusert tømmer krever tømmerregelverket også at det skal foreligge informasjon om opphavet til og innholdet i tømmerpartier som selges i markedet. Dette kravet vil i Norge være oppfylt gjennom opplysningene som ligger i skogfondsystemet.

Krav til forhandlere – sporbarhet

Tømmer og treprodukter må kunne spores tilbake til den virksomheten eller forhandleren man har mottatt produktet eller treproduktet fra, og frem til den man har solgt til. Manglende eller mangelfull sporbarhet vil være i strid med regelverket. Sporbarheten gjelder ikke sluttbrukere.

tømmer

Tilsyn

Miljødirektoratet og Landbruksdirektoratet gjennomfører tilsyn etter de to tømmer­forskriftene. Miljødirektoratets utvelgelse av aktørene de fører tilsyn med, er risikobasert, og direktoratet har valgt å bruke samme kriterier som i Sverige og Danmark. Virksomheter som har produkter med opprinnelse i såkalte risikoland, der man vet at sannsynligheten for ulovlig avvirkning er høy, har høy prioritet. I tillegg mottar Miljø­direktoratet tips både fra aktører i markedet og ideelle organisasjoner, og utveksler informasjon med andre tilsynsmyndigheter både i og utenfor Europa.

Miljødirektoratet og Landbruksdirektoratet startet med tilsyn i slutten av 2015. Miljødirektoratet utarbeider én tilsynsrapport for hvert tilsyn. Resultatet av kontrollen er enten at det er intet å bemerke, det gis anmerkning, eller det påpekes avvik. Manglende etterlevelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov er avvik, mens anmerking gis hvis tilsynsmyndigheten mener det er nødvendig å påpeke et forhold for å ivareta det ytre miljøet, uten at forholdet er omfattet av definisjonen av avvik. Under overskriften «Andre forhold» nevnes informasjon som det kan være nyttig for virksomheten og saksbehandlerne å kjenne til.

Dersom det avdekkes brudd på regelverket, vil aktøren gis en frist for å rette avvikene slik at den driver i samsvar med kravene i tømmerforskriften. I Miljødirektoratets pressemelding fra november 201616 fremgår at få importører overholder kravene for omsetning av treprodukter i henhold til tømmerforskriften. Rettes ikke avvikene, vil Miljødirektoratet bruke tvangsmidlene i naturmangfoldloven for å få dem rettet. Dersom dokumentasjonen er mangelfull, gis det pålegg om opplysninger. Ved alvorlige brudd på regelverket vil anmeldelse til politiet bli vurdert.

Tvangsmulkt kan knyttes både til retting av avvik og til pålegg om opplysninger, og er hjemlet i naturmangfoldloven § 73. Tvangsmulkt vil enten kunne fastsettes som en løpende mulkt eller som en engangsmulkt. I henhold til naturmangfoldlovens forarbeider vil hovedregelen være at det gis løpende mulkt, men det påpekes at det er grunn til å benytte den formen som anses å være mest effektiv i det enkelte tilfelle. Tvangsmulkten vil som utgangspunkt løpe til det ulovlige forholdet er rettet. Når overtredelsen gjelder aktiviteter som gjentas, herunder gjentatte ulovlige importer av tømmer og treprodukter, vil det være aktuelt med en enkeltmulkt som økes for hver overtredelse.

Overtredelse av regelverket

Overtredelse av tømmerforskriftenes bestemmelser vil grovt sett kunne deles i tre kate­gorier: plassering av trevarer fra ulovlig hogst på markedet, brudd på kravet om en ordning for tilbørlig aktsomhet og manglende sporbarhet.

I Norge vil straff og andre sanksjoner for omsetning av tømmer og treprodukter bli vurdert etter naturmangfoldloven eller skogbrukslova, avhengig av om trevirket er importert eller innenlands produsert.

Straff for brudd på forskriften om omsetning av tømmer og treprodukter med opprinnelse utenfor Norge ilegges etter naturmangfoldloven § 75. Skyldkravet er forsett eller uaktsomhet. Departementet har sett det som viktig at også uaktsomme overtredelser av lovens bestemmelser kan håndheves og sanksjoneres. Et slikt skyldkrav gjenspeiler alvoret bak lovens formål om bærekraftig bruk og vern av naturmangfold. Strafferammen ved ordinære overtredelser er bøter eller fengsel i inntil ett år.

For grove overtredelser, naturmangfoldloven § 75 annet ledd, er straffen satt til bot eller fengsel i inntil tre år. Hva som skal til for at en overtredelse skal anses å være grov, må vurderes konkret. Annet ledd oppgir en rekke momenter til bruk i vurderingen, blant annet miljøskadens betydning og omfang, om den er uopprettelig, om overtreder har forsøkt å forebygge eller avbøte skaden, og graden av overtreders skyld. I tillegg kan det være grunn til å legge særlig vekt på om overtredelsen er et brudd på bestemmelser i loven som særlig tar sikte på å verne eller ivareta spesielt sårbare eller truede arter.

Straff for brudd på forskriften om omsetning av tømmer og treprodukter med opprinnelse i Norge ilegges etter skogbrukslova § 22. Skyldkravet er også her forsett eller uaktsomhet. For at bestemmelsen skal komme til anvendelse, må bruddet være «vesentlig». Strafferammen er bøter eller fengsel i inntil ett år.

Straffeutmålingen bør vurderes fra sak-til-sak, men handlingens grovhet og gjerningspersonens subjektive skyld bør veie tungt, herunder om handlingen ble begått i uaktsomhet eller med forsett. Dette reflekteres også i naturmangfoldloven § 75 første og annet ledd, hvor disse forhold gis ulik strafferamme.

Et viktig moment ved straffeutmålingen vil også være allmennpreventive hensyn. Momentet bidrar til at virksomheter skjerper sine rutiner og oppfølging av tømmerforskriftenes krav. Et annet viktig element er konkurransevridning. Det skal ikke lønne seg å drive ulovlig.

Det vil også være mulig å beslaglegge, og inndra, tømmeret og treproduktene som er gjenstand for den straffbare handlingen. Foretaket kan også fradømmes retten til å drive slik virksomhet.

Konsekvenser – saker opp for dom­stolene

Da regelverket er relativt nytt i Norge, er ingen saker blitt behandlet i domstolene enda. Ved en eventuell rettssak vil det derfor være nærliggende å se hen til tilsvarende saker
i andre land. Flere saker verserer for tiden i ulike europeiske lands domstoler, men få av dem er endelig avgjort. For eksempel har Nederland åpnet en sak mot en virksomhet som har importert tømmer fra Kamerun. NVWA (det nederlandske organet for mat- og forbrukerproduktsikkerhet) mener forholdet utgjør et brudd på EUs tømmerforordning idet virksomheten ikke i tilstrekkelig grad har foretatt risikominimerende tiltak gitt «den politiske situasjonen i Kongo-deltaet».

En annen sak omhandler import av teak fra Myanmar til Sverige videreforedlet i Thailand. I denne saken ble utstrakt korrupsjon i kilde­landet ansett som en viktig risikofaktor. Saken har blant annet medført at den reviderte veilederen til tømmerforordningen fra 2016 eksplisitt nevner korrupsjon som et kriterium for bedømmingen av risiko i forbindelse med virksomheters ordning for tilbørlig aktsomhet. Den svenske Myanmarsaken er den første saken under EUs tømmerforordning som er blitt behandlet av domstolene. Saken har fått stor internasjonal oppmerksomhet.17

Den første saken som ble behandlet i henhold til den reviderte amerikanske Lacey Act, var den såkalte Gibson-saken, hvor den amerikanske gitarprodusenten Gibson Guitars inngikk en avtale med justisdepartementet etter brudd på denne loven. Produsenten hadde ulovlig kjøpt og importert ibenholt fra Madagaskar og India og rosentre fra India. Ifølge avtalen må Gibson betale en bot på USD 300 000 samt en «samfunnstjenestebetaling» (community service payment) på USD 50 000 til USAs National Fish and Wildlife Foundation. Gibson er også pålagt å gjennomføre et fastsatt program for å styrke virksomhetens kontroller og prosedyrer. De har i tillegg sagt seg villige til å fratre krav til materiale beslaglagt i forbindelse med etterforskingen, herunder forsendelser av ibenholt fra Madagaskar med en samlet verdi på USD 261 844.

Videre kan den såkalte Lumber Liquidators Inc.-saken18 fra 2015 nevnes, der en amerikansk virksomhet ble dømt for ulovlig import av parkett og annen miljøkriminalitet i henhold til Lacey Act. Firmaet ble dømt til å betale mer enn 13 millioner dollar i bøter, ble ilagt samfunns­tjeneste og tapte eiendeler knyttet til den ulovlige importen. Mye av det som var blitt importert, var produsert i Kina av tømmer ulovlig hogd i et habitat for verdens siste gjenværende sibirske tigre og amurleoparder i Øst-Russland.

I EØS-retten er straffeområdet ikke harmonisert, det vil si at det er opp til de enkelte medlemslandene å fastsette straffenivået. Det fremgår imidlertid uttrykkelig i forordningen at sanksjoner skal være virkningsfulle, stå i forhold til overtredelsen og virke avskrekkende, jf. art. 19 nr. 2. Bøter skal stå i forhold til miljøskaden, hva slags tømmer eller treprodukter som er berørt, den skattemessige unndragelsen og den økonomiske skaden som overtredelsen har medført. Bøtenes størrelse skal beregnes slik at det sikres at de ansvarlige faktisk fratas de økonomiske fordelene overtredelsen har gitt dem, uten at det berører deres legitime rett til å utøve sitt yrke. Ved gjentatte alvorlige overtredelser skal bøtenes størrelse økes gradvis.

I tillegg til straff har flere EU-land også muligheten til å benytte seg av administrative sanksjoner. I følge flere europeiske lands myndigheter vil for eksempel brudd på kravet om en ordning for tilbørlig aktsomhet kunne medføre bøter på mellom EUR 2 500 og EUR 100 000, blant annet avhengig av om saken avgjøres av første instans eller høyere domstoler. I tilfeller hvor pålegg ikke følges opp, verdien på tømmeret er relativt stor og man importerer fra høyrisikoland, antas en bot i de fleste land å ville kunne ligge på rundt EUR 10 000.

I mange saker kan det være vanskelig å vurdere tømmeret og treproduktene som er involvert. Dette gjelder særlig for treprodukter, da ett produkt ofte kan bestå av flere ulike treslag, både treslag hogd innenlands og importerte treslag. I slike tilfeller vil man ofte måtte foreta en treanalyse for å fastslå hvilke treslag som er brukt. I mange tilfeller vil en sak også ha forgreininger til andre land, og internasjonalt samarbeid på området vil være særdeles viktig for å lykkes i kampen mot ulovlig tømmerhogst.

Kilder
  1. http://www.rona.unep.org/news/2016/unep-interpol-report-value-environmental-crime-26
  2. http://www.interpol.int/News-and-media/News/2012/PR075
  3. http://www.grida.no/publications/rr/green-carbon-black-trade/
  4. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32010R0995&qid=1466951017395&from=EN
  5. https://www.fws.gov/international/laws-treaties-agreements/us-conservation-laws/lacey-act.html
  6. https://www.legislation.gov.au/Details/C2012A00166
  7. http://www.euflegt.efi.int/documents/10180/23025/All+you+need+to+know+about+the+US+Lacey+Act,%20the+EU+Timber+Regulation+and+the+Australian+Illegal+Logging+Prohibition+Act+2012/b30e8b52-f093-448d-be57-9ae7677259f1
  8. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-37-20142015/id2423339/
  9. https://lovdata.no/dokument/SF/forskrift/2015-04-24-406?q=omsetning tømmer og https://lovdata.no/dokument/SF/forskrift/2015-04-24-403?q=omsetning tømmer
  10. https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2009-06-19-100?q=naturmangfoldloven
  11. https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2005-05-27-31?q=skogbrukslova
  12. http://ec.europa.eu/environment/forests/timber_regulation.htm
  13. http://www.miljodirektoratet.no/no/Regelverk/Forordning/Tommerforordningen/ og https://www.slf.dep.no/no/eiendom-og-skog/miljohensyn-i-skog/tommerforordningen
  14. www.cites.org
  15. https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/ulovlig-hogst-mafia-arrester-i-peru/id2498929/
  16. http://www.miljødirektoratet.no/no/Nyheter/Nyheter/2016/November-2016/Fa-importorer-overholder-kravene-for-omsetning-av-treprodukter
  17. http://www.skogsstyrelsen.se/Myndigheten/Nyheter/Nyhetsarkiv/Svensk-dom-mot-virkesimportor-uppmarksammas-internationellt/
  18. https://www.justice.gov/opa/pr/lumber-liquidators-inc-sentenced-illegal-importation-hardwood-and-related-environmental

 


Sist oppdatert 20/12/2016