Håndhevelsen av brudd på arbeidstidsbestemmelsene – Grunn til bekymring?

Det settes stadig søkelys på virksomheters brudd på arbeidstidsbestemmelsene. Det gjelder både private og offentlige virksomheter. Arbeidstilsynet har gjennomført et stort antall uanmeldte og anmeldte tilsyn, og disse har i noen tilfeller resultert i utstedelse av forelegg. I denne artikkelen ser vi på håndhevelsen og reaksjonsmønsteret ved brudd på arbeidstidsreglene. Vi mener praksisen avdekker bekymringsfulle tendenser.

Stemplingskort

Tekst: advokat Lars E. Skotvedt, Føyen Advokatfirma DA / lars.e.skotvedt@foyen.no

Arbeidsmiljølovens1 kapittel 19 straffer overtredelser av arbeidsmiljøloven eller pålegg gitt i eller i medhold av loven og tilhørende forskrifter mv., jf. aml. § 19-1. Straffesan­ksjonene er bøter og/eller fengsel i inntil tre måneder, eller inntil to år ved særdeles skjerpende omstendigheter.

Straffeansvaret er knyttet til rollen som innehaver av en virksomhet, arbeidsgiver eller den som leder virksomheten i arbeidsgiverens sted. Virksomheten kan idømmes straffeansvar etter straffelovens §§ 48 a og 48 b, jf. aml. § 19-3.

Skyldkravet er forsett eller uaktsomhet. Hvorvidt det straffbare forholdet er begått forsettlig eller uaktsomt, har først og fremst betydning for straffutmålingen, men vil også kunne få betydning for om aml. § 19-1 (2), som gir høyere straff ved særlig skjerpende omstendigheter, får anvendelse.

I saker om overtredelse av arbeidstidsbestemmelsene er bøtestraff den vanligste reaksjonsformen. Følgende forarbeidsuttalelse er retningsgivende for praksisen ved utmåling av forelegg:

«Straffen må søkes utmålt på en slik måte at den så vidt mulig vil virke avskrekkende og normdannende for fremtiden. For foretak med solid økonomi bør dette hensynet etter omstendighetene lede til høye bøter, slik man har sett det i praksis. Departementet mener at bøtenivået for foretaksstraff generelt sett bør ligge vesentlig høyere enn bøtenivået for personlig ansvarlige for samme overtredelse.»2

Høyesterett har fulgt opp uttalelsen og gitt uttrykk for en skjerpet holdning. Særlig er Rt. 2001 s. 110 tatt til inntekt for en slik holdning.

I tillegg har ØKOKRIM utarbeidet retningslinjer for reaksjonsfastsettelsen i arbeidsmiljø­saker. Her heter det at bøter mot foretak i utgangspunktet ikke skal utmåles lavere enn 50 000 kroner. Ved særlig skjerpende omstendigheter skal bøtene ikke være lavere enn 100 000 kroner. For særlig store selskaper bør bøter opp mot og over 1 million kroner vurderes.

Dette underbygger en skjerpet holdning til bøtenivået ved ileggelse av foretaksstraff for overtredelse av arbeidsmiljøloven generelt, herunder også overtredelser av arbeidstidsbestemmelsene.

Brudd på arbeidstidsreglene

Eksempler fra Arbeidstilsynets praksis:

  • I 2012 foretok Arbeidstilsynet uanmeldt tilsyn hos produsentselskapet bak TV-serien Lilyhammer. Tilsynet avdekket følgende:
    • Samtlige kontrollerte arbeidstakere hadde arbeidet utover rammene for daglig arbeidstid.
    • Arbeidstakere arbeidet 15–17 timer om dagen og 60–70 timer per uke. Det høyeste timetallet i løpet av én uke var 79 timer.
    • Systemet for registrering og kontroll av arbeidstid var mangelfullt.
    • Det forekom brudd på bestemmelser om sammenhengende arbeidsfri per dag og uke.
    • Enkelte arbeidstakere hadde arbeidet mer enn 300 timer overtid (på seks måneder).
    • Ingen av arbeidstakerne hadde fått utbetalt overtidsgodtgjørelse.

Det var også flere avvik fra lovens krav til et fullt forsvarlig arbeidsmiljø, blant annet når det gjaldt HMS-systemet, kontrollrutiner og opplæring. Reaksjonen var utstedelse av pålegg.

  • Arbeidstilsynet gjennomførte i 2012 tilsyn med 14 avdelinger og underetater i Oslo kommune. Stikkprøver avdekket:
    • 31 tilfeller hvor ukesgrensen for tillatt­ arbeidstid var overskredet. I det groveste tilfellet ble det arbeidet 36 timer overtid.
    • 20 tilfeller hvor fireukersgrensen for tillatt overtid var overskredet. I det groveste tilfellet ble det arbeidet 75 timer overtid.

Arbeidstilsynet ga pålegg om å innføre et tidsregistreringssystem for alle kommunens ansatte. Politianmeldelse ble ikke aktuelt.

  • Ved et tilsyn hos Oslo Universitetssykehus (OUS) ble det konstatert 9386 brudd på arbeidsmiljøloven første kvartal i 2011. Dette representerte 194 137 overtidstimer, fordelt på 2043 ansatte. Arbeidstilsynet konkluderte i tilsynsrapporten med at de utbedringstiltakene som tilsynet hadde foreslått for blant annet å avdekke og forebygge brudd på overtidsreglene, måtte få tid til å bli implementert og virke. Det ble ikke utstedt pålegg, og forholdet ble heller ikke politianmeldt.

Eksempler fra påtalemyndighetens praksis:

  • Trondheim kommune ble ilagt en bot på 200 000 kroner for omfattende brudd på overtidsreglene ved at 3058 ansatte brøt loven i 2011 og 3751 ansatte brøt loven i 2010.
  • Sykehuset Østfold hadde i 2011 et tilsyn hvor det ble utført kontroll med 19 utvalgte arbeidstakere, av totalt 4900 ansatte. Kontrollen avdekket følgende:
    • Samtlige arbeidet doble vakter med sammenhengende arbeidstid på inntil 19 timer per døgn og inntil 85,5 timer per uke. Dette forekom relativt ofte.
    • Det forekom brudd på reglene om minste døgnhvile – aml. § 10-8 (1).
    • Det forekom brudd på reglene om minste ukehvile – aml. § 10-8 (2).
    • I det groveste tilfellet arbeidet en ansatt 14 dager i strekk med en arbeidstid på 84,5 og 77 timer per uke.

Påtalemyndigheten reagerte med å utstede et forelegg på 500 000 kroner, men forelegget ble ikke vedtatt. Saken ble sendt til Fredrikstad tingrett for behandling, men ble trukket av påtalemyndigheten i 2014.

  • Et elektroselskap ble i 2008 ilagt et forelegg på 40 000 kronerpå følgende grunnlag:
    • To arbeidstakere hadde på fem uker arbeidet henholdsvis 90,5 og 99,5 timer overtid.
    • Det var flere brudd på døgnhvilebestemmelsen.
    • Det var flere brudd på ukehvilebestemmelsen.
  • I 2007 ble et skipsverft ilagt et forelegg på 4 millioner kronerpå følgende bakgrunn:
    • Det hadde unnlatt å søke om dispensasjon til å fravike arbeidstidsbestemmelsene for inntil 58 ukrainske arbeidstakere. De arbeidet seksdagersuker og/eller inntil 18 timer i døgnet og/eller inntil 74,5 timer per uke.
    • Det forekom en rekke overtredelser av HMS-reglene og internkontrollforskriften, noe som innebar fare for at risikofaktorer ikke ble identifisert. Det ble vurdert at det var fare for liv eller helse.
  • I 2012/2013 ble to privatdrevne syke­hjem ilagt forelegg på henholdsvis 150 000 og 700 000 kroner for brudd på arbeidstidsbestemmelsene. I det første tilfellet hadde seks innleide arbeidstakere i en periode på seks måneder arbeidet 990 timer ulovlig overtid. Det var registrert 95 brudd på maksimal tillatt arbeidstid per dag (13 timer), 5 brudd på tillatt overtid over en fireukersperiode (25 timer), 143 brudd på døgnhvilebestemmelsen og 19 brudd på ukehvilebestemmelsen. I det andre tilfellet var det registrert cirka 300 brudd på arbeidstidsbestemmelsene, herunder cirka 150 brudd på overtidsreglene og cirka 150 brudd på ukehvilebestemmelsen.
  • Akershus Universitetssykehus (Ahus) ble ilagt et forelegg på 120 000 kroner i 2001 og på 100 000 kroner i 2002. I begge tilfellene var det betydelige overtredelser av overtidsbestemmelsene. I det groveste tilfellet dreide det seg om 907 timer overtid utover en dispensasjon gitt fra Arbeidstilsynet i løpet av seks måneder.

Eksempler fra domstolenes praksis

Det er lite rettspraksis som er relevant i forbindelse med overtredelser av arbeidstidskapitlet. Sykehuset Østfold ble i Fredrikstad tingrett i 2001 idømt en bot på 100 000 kroner fordi ni sykepleiere hadde arbeidet totalt 2100 timer mer enn tillatt på ett år. 31 personer hadde arbeidet drøyt 1000 timer mer enn tillatt i løpet av seks måneder.

I 19963 ble et mekanisk verksted ilagt en foretaksbot på 15 000 kroner fordi to ansatte hadde arbeidet henholdsvis 40 og 49 timer overtid over en periode på to uker. Retten uttalte at allmennpreventive og individualpreventive hensyn veide tungt, selv om overtredelsene ikke var av alvorlig karakter.

I en dom fra Sunnmøre herredsrett fra 1995 ble et mekanisk verksted domfelt for å ha latt to ansatte arbeide cirka 90 timer overtid i løpet av to uker. Retten bemerket at «overtredelsene ikke [var] særlig graverende». Verkstedet ble idømt en bot på 3 000 kroner.

Hvilke konklusjoner kan vi trekke ut av Arbeidstilsynets praksis?

  • En reaksjonsanalyse av praksisen i disse sakene gir flere spørsmål enn svar. To tendenser kan imidlertid trekkes frem:
  • Både Arbeidstilsynets påleggs- og anmeldelsespraksis og påtalemyndighetens reaksjoner er ulike for offentlige og private virksomheter.

Like saker behandles ulikt både innenfor det offentlige og det private.

I vår undersøkelse har det særlig vært fokus på helsesektoren. Selv om ingen saker er helt like, ser det ut til at offentlige foretak oftere slipper billigere unna enn private aktører. Arbeidstilsynet gir ofte bare generelle merknader om at foreslåtte tiltak må bli implementert, og om at de må få tid til å virke. Store offentlige virksomheter gis en «ny sjanse», en advarsel. Private helseforetak har ikke fått den muligheten. Tvert i mot gis de pålegg om retting, og forholdet anmeldes. Det finnes flere eksempler på at offentlige helseforetak har gjort seg «skyldige» i et mange ganger høyere antall arbeidstidsbrudd enn de private foretakene, der de private har fått svært høye bøter, mens det offentlige ikke en gang har fått pålegg.

Det er ingen forskjell på de regulatoriske arbeidstidsregimene til de offentlige og private helseforetakene. For begge er det slik at ett faktisk, konkret brudd på én bestemmelse i arbeidsmiljølovens kapittel 10 også gjerne representerer brudd på andre bestemmelser. For eksempel vil en overtredelse av tillatt maksimal arbeidstid på én dag også kunne innebære overtredelse av bestemmelsene om alminnelig arbeidstid, tillatt overtid og pålagt minste døgnhviletid. Gjentatte overtredelser kan i sin tur skape ringvirkninger ved at de innebærer overtredelse av bestemmelsene om maksimalt tillatt ukentlig overtid og overtid over en fireukersperiode samt reglene om minste sammenhengende ukehvile. Sakene kan derfor kvantitativt fremstå som massive i antall brudd. Særlig de offentlige helseforetakene har i flere tilfeller svært høye tall.

Målt i antall brudd skulle det ikke være noe grunnlag for å forskjellsbehandle i favør av offentlige foretak, tvert i mot.

Heller ikke forarbeidenes markering av at bøtene skal virke «avskrekkende og normdannende for fremtiden», eller at «foretak med solid økonomi» må tåle høyere bøter, bør kunne forsvare at offentlige helseforetak slipper billigere unna Arbeidstilsynets og påtalemyndighetens søkelys. Slik offentlige helseforetak i dag er organisert, som egne rettssubjekter som også har et økonomisk formål, med en profesjonalisert struktur og stor omsetning, er det liten prinsipiell forskjell mellom disse og et privat aksjeselskap som selger helsetjenester. Et privat helseforetak yter dessuten gjerne sine tjenester på det offentliges vegne, finansiert av det offentlige etter anbud.

Bruddene skjer dessuten som en følge av de samme fenomenene enten de skjer i et offentlig eller privat helseforetak: dårlig led­elsesstyring, et stramt arbeidsmarked og – som noen vil hevde – lite fleksible arbeidstidsregler.

Det er derfor grunnlag for bekymring for håndhevelsespraksisen – både hos Arbeidstilsynet og hos påtalemyndigheten.

Noter
  1. Lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. av 17. juni 2005 nr. 62. Forkortes «aml.».
  2. Ot.prp. nr. 27 (1990–91), kap. 8.5, s. 34.
  3. Frostating lagmannsretts dom av 24. juni 1996 (RG-1996-1143).

 


Sist oppdatert 02/10/2014