Er lasten lovlig?

Det er et økende fokus på ulovlige avfallstransporter, og politidistrikter med store utskipningshavner må regne med å få slike saker. Her gis en oversikt over jussen på området.

Avfall

Tekst: førstestatsadvokat Tarjei Istad, ØKOKRIM (tarjei.istad@politiet.no)  //  Foto: Miljødirektoratet (over Brian Wennerberg, ellers finner du kreditering i bildeteksten)

Tilsynsmyndigheten Miljødirektoratet har de siste årene hatt et økt fokus på ulovlig transport av avfall, og inspeksjonene er i ferd med å bli mer inngående og «tøffere». Det er det grunn til: Mange avfallseksportører deklarer avfallet under betegnelser som i beste fall er lite opplysende, slik at ren dokumentkontroll ikke er tilstrekkelig. Bare ved å åpne konteineren kan man finne ut at for eksempel «metal scrap» i virkeligheten er gamle datamaskiner og tv-er.

Globalt samarbeid

Miljødirektoratets innsats må sees i sammenheng med hvilke helse- og miljøskader avfallet kan medføre der det til slutt ender opp: i Asia eller Afrika, enten direkte eller etter å ha vært gjennom gjenvinning og deretter blitt kassert på steder uten egnede behandlingsanlegg. Giftig innhold som bly og andre tungmetaller siger ned i grunnen og grunnvannet; folk som brenner avfallet for å få tak i verdifullt kobber puster inn farlige gasser. Europol, Interpol og Eurojust følger opp med aksjoner og koordinert etterforskning, og kunnskap hos norsk politi og påtalemyndighet er derfor påkrevet. ØKOKRIMs Miljøkrimavdeling vil etter beste evne bidra med veiledning, så vi har meldt oss inn i ENPE (European Network of Prosecutors for the Environment). I tillegg er Norge med i The European Union Network for the Implementation and Enforcement of Environmental Law on Transfrontier Shipment of Waste (IMPEL TFS), som blant annet har et Prosecutor Project, se www.impel.eu/category/projects.

Lang hjemmelsrekke

Forurensningslovens kapittel 10 om straff inneholder en generell bestemmelse om straffansvar for forurensning (§ 78) og en egen bestemmelse om straffansvar for ulovlig håndtering av avfall (§ 79). Paragraf 79 første ledd angir inntil 3 måneders fengsel for den som forsettlig eller uaktsomt:

«a) etterlater eller tømmer samlet avfall, større kasserte gjenstander eller spesialavfall slik at det kan virke skjemmende eller være til skade eller ulempe for miljøet,

b) unnlater å etterkomme pålegg om tiltak mot avfall etter § 37,

c) medvirker til overtredelse etter bokstavene a og b»

Annet ledd lyder:

«I forskrift etter §§ 30–33 kan det bestemmes at overtredelse av forskriften straffes med bøter.»

Det følger av sammenhengen med første ledd at skyldkravet etter annet ledd også er forsett eller uaktsomhet, jf. Rt. 2012 s. 65 avsnitt 33. Strafferammen innebærer at foreldelsesfristen er kun to år, jf. straffeloven § 67. Klima- og miljødepartementet har imidlertid hatt på høring* et forslag fra Miljødirektoratet om å øke strafferammen til to års fengsel, noe som vil føre til en foreldelsesfrist på fem år, jf. straffeloven § 67, og gi mulighet for pågripelse og ransaking, jf. straffeprosessloven §§ 171 og 192. Teknisk sporing, som hadde vært et meget egnet tvangsmiddel i saker om avfallstransport, er dessverre ikke mulig på grunn av krav om fem års strafferamme, jf. straffeprosessloven § 202 b. To års strafferamme vil også medføre at en overtredelse ikke lenger er en forseelse, men en forbrytelse, med den følge at forsøk er straffbart, jf. straffeloven § 49 annet ledd.

Paragraf 30–33, som det vises til i § 79 annet ledd, står i forurensningslovens kapittel 5 om avfall og gjelder blant annet håndtering av spesialavfall (§ 31) og næringsavfall (§ 32). Avfallsforskriften av 1. juni 2004 nr. 930 kapittel 13 om grensekryssende transport av avfall er gitt i medhold av lovens §§ 31 og 32. Før jeg går nærmere inn på dette regelverket, nevner jeg at avfallsforskriften har en straffebestemmelse i § 19-7, hvis første punktum lyder:

«Overtredelse av bestemmelser i denne forskriften med hjemmel i forurensningsloven § 30 til § 33, kan straffes med bøter, jf. forurensningsloven § 79 annet ledd, hvis forholdet ikke omfattes av strengere straffebestemmelser.»

Denne bestemmelsen bør med i hjemmelsrekken i tiltale/forelegg.

De materielle reglene om grensekryssende avfallstransport finnes altså i forskriftens kapittel 13. Den sentrale bestemmelsen er § 13-1 første ledd, som i beste EU-rettslige tradisjon lyder:

«EØS-avtalens vedlegg XX nr. 32c (forordning (EF) nr. 1013/2006 som endret ved forordning (EF) nr. 1379/2007, forordning (EF) nr. 669/2008, forordning (EF) nr. 308/2009, forordning (EU) nr. 413/2010, forordning (EU) nr. 664/2011, forordning (EU) nr. 135/2012 og forordning (EU) nr. 255/2013) om eksport av avfall gjelder som forskrift med de endringer og tillegg som følger av vedlegg XX, protokoll 1 til avtalen og avtalen for øvrig.»

Altså: EUs avfallstransportforordning 2006/1013/EF gjelder som norsk forskrift. I Lovdata fins det en lenke til forordningen

Kretskort
Miljøgifter i EE-avfall sitter ofte i kretskort, men kan også finnes i plasten. På bildet vises et kretskort med konden­satorer. Foto: Miljødirektoratet ved Arnstein Flatlandsmo.

Oppbygningen i avfallstransportforordningen…

Ved gjennomlesning av avfallstransportforordningen er det viktig å være seg bevisst dens oppbygning og system. Etter fortalen kommer avdeling I, som angir virkeområde i artikkel 1 og definisjoner i artikkel 2. Jeg kommer tilbake til noen definisjoner nedenfor. De påfølgende avdelingene gir regler om:

  • Overføringer innenfor Fellesskapet, med eller uten transitt gjennom tredjestater (II)
  • Overføringer utelukkende innenfor medlemsstater (III)
  • Eksport fra Fellesskapet til tredjestater (IV)
  • Import til Fellesskapet fra tredjestater (V)
  • Transitt gjennom Fellesskapet fra og til tredjestater (VI)

Når det gjelder avfallseksport ut av Europa er det altså avdeling IV som kommer til anvendelse. Den er – i likhet med avdeling V om import – delt inn i et kapittel 1 om sluttbehandling og et kapittel 2 om gjenvinning. Gjenvinning vil si enhver operasjon som fører til at avfall oppfyller et nyttig formål ved å erstatte andre materialer, jf. avfallstransportforordningen artikkel 2 nr. 6 jf. rammedirektiv for avfall 2008/98/EF artikkel 3 nr. 15.

Avfallstransportforordningen artikkel 2 viser til opphevet rammedirektiv 2006/12/EF. Det er derfor viktig å merke seg någjeldende rammedirektiv 2008/98/EF artikkel 41, hvoretter henvisninger til opphevede direktiver skal forstås som henvisninger til direktiv 2008/98/EF. (Direktiv 2008/98/EF bilag V inneholder et direktivspeil for direktivene 2006/12/EF og 2008/98/EF).

Det sentrale i gjenvinningsbegrepet er at avfall erstatter andre materialer ved at det f.eks. brukes i produksjon av nye gjenstander, slik at avfallet tar noen av de ellers nyproduserte komponentenes plass. Man kan blant annet lage nye komfyrer med brytere og termostater fra kasserte komfyrer. De gamle komponentene må selvsagt testes, rengjøres mv. i produksjonen. Først når denne prosessen er helt sluttført og man har en ny, salgbar komfyr, slutter avfallsgjenstandene å være avfall, jf. rammedirektivet artikkel 6 om avfallsfasens opphør (som er ny, men som kodifiserer EU-domstolens rettspraksis på område). Sluttbehandling er i avfallstransportforordningen artikkel 2 nr. 4 jf. rammedirektiv for avfall 2008/98/EF artikkel 3 nr. 19 negativt definert til operasjoner som ikke er gjenvinning, herunder når operasjonen har som sekundær konsekvens gjenvinning av stoffer eller energiutnyttelse. Det dreier seg altså for eksempel om destruksjon av avfall i et forbrenningsanlegg.

…og dens vedlegg

All eksport av avfall ut av EU til sluttbehandling er forbudt, jf. artikkel 34 nr. 1, og følgelig straffbart etter forurensingsloven § 79 annet ledd. Når det gjelder eksport av avfall til gjenvinning, retter forbudet i artikkel 36 seg mot eksport av bestemte avfallstyper til land som ikke er medlemmer av OECD, jf. artikkel 2 nr. 17. Dette gjelder særlig avfall oppført i forordningens vedlegg V. Man må derfor undersøke om det aktuelle avfallet går inn under noen av gruppene nevnt i vedlegg V, og også her er det viktig å følge oppbygningen, jf. vedleggets innledning:

«Dette vedlegg består av tre deler, der del 2 og 3 bare får anvendelse når del 1 ikke får anvendelse. Følgelig må det først undersøkes om avfallet er oppført i del 1 for å avgjøre om en særskilt type avfall er oppført i dette vedlegg, og, dersom det ikke er det, om det er oppført i del 2, og, dersom det heller ikke er det, om det er oppført i del 3.

Del 1 er inndelt i to underdeler: Liste A inneholder avfall som er klassifisert som farlig avfall i henhold til artikkel 1 nr. 1 bokstav a) i Basel-konvensjonen, og som derfor omfattes av eksportforbudet, og liste B inneholder avfall som ikke omfattes av artikkel 1 nr. 1 bokstav a) i Basel-konvensjonen, og som derfor heller ikke omfattes av eksportforbudet.

Dersom en type avfall er oppført i del 1, må det derfor undersøkes om det er oppført i liste A eller i liste B. Bare i de tilfeller der en type avfall verken er oppført i liste A eller liste B i del 1, må det undersøkes om det enten er oppført på listen over farlige stoffer i del 2 (dvs. typer avfall merket med en stjerne) eller i del 3, og dersom dette er tilfellet, omfattes det av eksportforbudet.

Avfall oppført i liste B i del 1 eller avfall som er oppført som ufarlig avfall i del 2 (dvs. avfall som ikke er merket med en stjerne), omfattes av eksportforbudet dersom det er forurenset av andre materialer i et omfang som

a) øker risikoen tilknyttet avfallet tilstrekkelig til at avfallet blir underlagt framgangsmåten med skriftlig forhåndsmelding og -samtykke, idet det tas hensyn til de farlige egenskapene i vedlegg III til direktiv 91/689/EØF,

b) eller forhindrer at avfallet gjenvinnes på en miljømessig forsvarlig måte.»

Det er med andre ord viktig at forurensningsmyndighetene ved anmeldelse eller tidlig i etterforskningen tar stilling til om avfallet går inn under eksempelvis «A1110 Brukte løsninger fra elektrolytisk utvinning og raffinering av kobber», «A2050 Asbestavfall (støv og fibrer)», «A3070 Avfall av fenoler, fenolforbindelser, herunder klorfenol i form av væsker eller slam», «B1200 Granulert slagg fra produksjon av jern og stål» – alle i del I, eller om det går under del 2 eller del 3. Både myndighetene og bransjen har et forhold til disse kodene, fordi det er de som bestemmer eksportregime og som angis på eksporttillatelser.

En sak ØKOKRIM førte for Oslo tingrett våren 2013 (TOSLO-2012-199468) gjaldt gjenvinningseksport til Kina av gamle kassetv-er og -monitorer, såkalte CRT-er (Cathode Ray Tubes – katodestrålerør), som inneholder to til fire kilo bly per stykk. Disse gikk inn under A1180 første alternativ, som omfatter «avfall eller skrap av elektriske og elektroniske apparater som inneholder komponenter som akkumulatorer og andre batterier som er oppført på liste A, kvikksølvbrytere, glass fra katodestrålerør og annet aktivert glass og PCB-kondensatorer». Gjenstandene var med andre ord såkalt EE-avfall, som i dette tilfellet inneholdt blyholdig «glass fra katodestrålerør». Blyet skal beskytte seeren mot stråling. Siden avfallet var på liste A i del I i vedlegg V til avfallsforordningen, var eksporten forbudt etter artikkel 36 nr. 1, idet Kina ikke er et OECD-land.

Container med avfall
Åpningen av én av seks kontainere med EE-avfall i forbindelse med en sak som gikk for Oslo tingrett våren 2013. Kontaineren inneholdt blyholdige CRT-skjermer. Foto: Miljødirektoratet ved Arnstein Flatlandsmo.

Avfall eller ikke avfall?

Så langt alt vel, og den rettslige striden sto ikke om noe av det ovennevnte i saken fra i fjor vår. Tvistetemaet der var om de gamle tv-ene og monitorene i det hele tatt var avfall da de gikk på konteiner ut av Norge og EU. Definisjonen av «avfall» følger i henhold til forordningen artikkel 2 nr. 1 definisjonen i rammedirektivet 2008/98/EF for avfall artikkel 3 nr. 1:

«ethvert stoff eller enhver gjenstand, som innehaveren skiller seg av med eller akter eller er forpliktet til å skille seg av med»

EU-domstolens rettspraksis om avfallsdefinisjonen er rikholdig. Miljødirektoratet har utarbeidet en nyttig sammenstilling, som ble inntatt i juridisk utdrag i saken sammen med sentrale dommer. Det ble imidlertid ikke nødvendig å gå gjennom dette materialet, for retten tok utgangspunkt i en veiledning (Revised correspondents' guidelines No 1) til avfallstransportforordningen. Innledningen lyder:

«Subject: Shipments of Waste Electrical and Electronic Equipment (WEEE)

l. These Correspondents' guidelines represent the common understanding of all Member States on how Regulation (EC) No 1013/2006 on shipments of waste (Waste Shipment Regulation – WSR) should be interpreted. The guidelines were agreed by the correspondents at a meeting on 14/15 June 2007 organised pursuant to Article 57 of Regulation (EC) No 1013/2006. They are not legally binding. The binding interpretation of Community law is the exclusive competence of the European Court of Justice. The guidelines apply from 12 July 2007 and should be reviewed at the latest five years from the above date and, if necessary, revised.»

I tingrettens dom heter det videre:

«Rådgiver Ida Bakke Husom i Klima- og forurensningsdirektoratet (nå Miljødirektoratet, min anm.) forklarte i retten at denne veilederen fra 2007 ble utarbeidet av en EU-komité med representanter fra alle EU-landene, samt fra Norge som EØS-land. Husom forklarte at veiledningen bygger på EU-domstolens rettspraksis. Hun tilbød seg å gå igjennom en rekke EU-dommer for å vise dette. Retten fant imidlertid at dette ikke var nødvendig, med mindre partene hadde innsigelser mot at veilederen bygger på EU-domstolens rettspraksis. Det hadde de ikke.

Når det står i innledningen at veilederen/retningslinjene «are not legally binding», og viser til at tolkningen av forordningen tilligger EU-domstolen, kan dette etter rettens syn ikke bety annet enn at dersom EU-domstolen skulle treffe en avgjørelse på tvers av retningslinjene, så er det EU-domstolens avgjørelse som gjelder. Men som nevnt er det i vår sak ikke påberopt noen slike EU-dommer.»

Retten hadde gitt samtykke til at Husom var til stede under forhandlingene før hun selv ga forklaring, slik at hun i sitt vitnemål kunne knytte retningslinjenes kriterier til det som hadde kommet frem om tv-ene og monitorenes beskaffenhet under bevisførselen. Dette bidro på en god måte til sakens opplysning, ikke minst av dens rettslige sider.

Tingretten gjorde den samme vurderingen i dommen og kom til at gjenstandene «klart» var omfattet av eksportforbudet. Det blir for omfattende å gå gjennom vurderingene her, og hver sak og ulike gjenstander må uansett vurderes for seg. Jeg viser til dommen, som er tilgjengelig på Lovdata.

Usikkert endelikt

Tiltalte gjorde gjeldende en anførsel som nok kan tenkes å komme i andre saker også, i hvert fall når det gjelder straffutmålingen: Eksporten var i et overordnet perspektiv et miljøvennlig alternativ til produksjon av helt nye tv-er. Til dette uttalte tingretten:

«Tiltalte har anført at eksporten av det brukte utstyret til gjenbruk i Kina har vært en miljøvennlig virksomhet ved at bl.a. de blyholdige CRT-monitorene ble brukt til nye TV-apparater, slik at man slapp å lage nye CRT-skjermer i Kina. Til dette bemerkes for det første at de nye TV-apparatene i følge HKCs (gjenvinningsfabrikken i Kina, min anm.) erklæring ble solgt til Asia, Afrika og Sør-Amerika, til en uviss endelikt der. Videre er det ikke gitt at HKC ville sett seg tjent med å fabrikkere nye TV-apparater uten tiltaltes brukte CRT-skjermer – at det altså kanskje ikke ville vært regningssvarende å lage nye CRT-skjermer til bruk i nye TV-apparater.»

En anførsel om unnskyldelig rettsvillfarelse under henvisning til at regelverket var vanskelig tilgjengelig førte heller ikke frem, særlig fordi tiltalte ikke hadde søkt veiledning hos relevante myndigheter (Statens forurensningstilsyn, nå Miljødirektoratet), jf. blant annet Rt. 1992 s. 8 og Rt. 1992 s. 564.

Domfeltes anke til lagmannsretten ble nektet fremmet, og anke videre til Høyesterett ble forkastet (HR-2013-2350-U).

Note
* Se mer om kommende lovendringer som høringen har ledet til under «Nye lover og forskrifter» i denne utgaven av Miljøkrim.

 


Sist oppdatert 02/10/2014