Tilsynsmyndighetene og taushetsplikt – rettslige rammer for samarbeid med politiet

Under etterforskning av straffesaker er det i mange tilfeller nødvendig og ønskelig med et nært samarbeid mellom politi/påtalemyndighet og tilsynsforvaltningen. Et effektivt samarbeid forutsetter utveksling av informasjon mellom etatene. De rettslige rammene for denne informasjonsutvekslingen finner man i taushetspliktsreglene – eller snarere i reglene om unntakene fra taushetsplikten.

Tekst: politiadvokat Mona Ransedokken, ØKOKRIM  /  mona.ransedokken@politiet.no

Tilsynsmyndighetenes taushetsplikt er regulert i forvaltningsloven samt i særlovgivningen for de enkelte tilsynsmyndighetene. Politiet og påtalemyndigheten har tilsvarende regler om taushetsplikt i politiregisterloven. I denne artikkelen behandles kun de generelle reglene om tilsynsmyndighetenes taushetsplikt slik disse fremgår av forvaltningsloven. Det nevnes dog at ligningsloven har omfattende særregler om taushetsplikt i § 3-13 som gir forholdsvis vide rammer for utlevering av likningsopplysninger i straffesaker. Det kan være aktuelt å se hen til disse ved tolkingen av de generelle bestemmelsene. Temaet avgrenses videre til de tilfeller der det er aktuelt å utlevere informasjon til politi/-påtalemyndighet i forbindelse med mistanke om et straffbart forhold.

Utgangspunktet: taushetsplikt om noens personlige opplysninger og visse næringsopplysninger

Hovedregelen om taushetsplikt i forvaltningen følger av forvaltningsloven § 13, der det heter at enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om noens personlige forhold eller forhold ved driften som det vil være av konkurransemessig betydning å holde hemmelig. Med «personlige forhold» forstås blant annet opplysninger om enkeltpersoners økonomi og arbeidsforhold. Vedkommendes forhold til forvaltningen og det forhold at noen har eller mistenkes for å ha begått et straffbart forhold, vil også kunne være underlagt taushetsplikt.

Med den vide forståelsen av begrepet «personlige forhold» som er lagt til grunn i praksis, vil de fleste opplysninger som det kan være aktuelt å utveksle fra et tilsynsorgan i forbindelse med etterforskningen av en straffesak, som utgangspunkt være undergitt taushetsplikt.

Taushetsplikten er en personlig plikt for de som jobber i forvaltningen. Plikten gjelder generelt, også internt i organet og mellom andre forvaltningsorganer, men som nevnt gjelder det en rekke unntak fra dette utgangspunktet. Ved utlevering av opplysninger gjelder det imidlertid en aktsomhetsplikt. Man må følgelig sørge for at ikke andre enn de som har krav på opplysningene, får innsyn i disse.

Før vi ser nærmere på de unntak fra taushetsplikten som er mest aktuelle under etterforskning av en straffesak, bemerkes at unntak fra taushetsplikten ikke innebærer noen opplysningsplikt; kun en adgang til å dele informasjon. Opplysningsplikt krever særskilt hjemmel.

Unntak – adgang til å gi opplysninger til påtalemyndigheten

Innledningsvis nevnes at det gjelder et helt generelt unntak fra taushetsplikten der den som har krav på hemmelighold samtykker i at opplysningene gis videre, se forvaltningsloven § 13 a nr. 1. Dette er neppe særskilt praktisk for mistenkte i en straffesak, men for opplysninger om tredjepersoner kan samtykke være et aktuelt rettsgrunnlag.

Den sentrale bestemmelsen for å dele taushetsbelagt informasjon med påtalemyndigheten er forvaltningsloven § 13 b nr. 6. Det fremgår her at taushetsplikten ikke er til hinder for «at forvaltningsorganet anmelder eller gir opplysninger (jf. også nr. 5) om lovbrudd videre til påtalemyndigheten eller vedkommende kontrollmyndighet, når det finnes ønskelig av allmenne omsyn eller forfølgning av lovbruddet har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver».

Bestemmelsen gir først og fremst hjemmel for oversendelse av opplysninger i forbindelse med anmeldelse av lovbrudd innenfor eget myndighetsområde, hvilket for så vidt er ganske selvsagt. I forarbeidene til forvaltningsloven er det uttrykkelig forutsatt at man ved anmeldelsen av et forhold har anledning til å stille til rådighet informasjon som belyser spørsmålet om straffeskyld, se Ot.prp nr. 3 (1976–77) s. 154, slik gjengitt blant annet. i Rt 2013 s. 323.

I praksis er bestemmelsen forstått slik at man også har anledning til å dele opplysninger i forkant av en anmeldelse, for eksempel i tilfeller der man lurer på om det er hensiktsmessig å anmelde et forhold, eller der man lurer på hvordan man bør gå frem ved inngivelsen av anmeldelsen. Med lovbrudd menes for øvrig ikke nødvendigvis straffesanksjonerte lovbrudd, men det må foreligge brudd på regler som kan foranledige inngrep fra myndighetenes side. Det stilles ikke krav til mistankegrunnlaget i lovteksten, men dersom man er i tvil om mistanken er sterkt nok til å oppheve taushetsplikten, vil man eventuelt kunne anonymisere opplysninger i kontakten med påtalemyndigheten.

Bestemmelsen strekker seg videre enn til anmeldelsestilfellene. Det er eksempelvis lagt til grunn at man med hjemmel i denne bestemmelsen vil ha anledning til å gi opplysninger om lovbrudd som etterforskes uten anmeldelse: Det er ikke nødvendig å «produsere» en formell anmeldelse for å ha anledning til å dele informasjon som ellers faller innenfor bestemmelse. Også på forespørsel fra påtalemyndigheten vil bestemmelsen åpne for å dele informasjon.

Oppsummert er konklusjonen at tilsynsmyndighetene har en vid adgang til å dele informasjon ved etterforsking av lovbrudd innenfor eget myndighetsområde.

Unntak fra taushetsplikten ved lovbrudd utenfor eget myndighetsområde

Hva så når det gjelder lovbrudd som faller utenfor tilsynsorganets eget myndighetsområde?

Også dette er regulert av forvaltningsloven § 13 b nr. 6. I slike tilfeller er det et krav at det finnes ønskelig av allmenne omsyn at informasjonen gis videre. Vilkåret «allmenne omsyn» er utpreget skjønnsmessig. I forarbeidene til loven er det imidlertid uttalt at det først og fremst er aktuelt å benytte denne hjemmelen ved lovbrudd av et visst alvor.

Ved mistanke om et lovbrudd utenfor eget myndighetsområde, vil det kanskje være mest praktisk at opplysningene i første omgang sendes til det forvaltningsorganet som har ansvar for det aktuelle området, slik at disse kan vurdere om forholdet bør anmeldes. Eksempelvis vil det kunne være mest effektivt at opplysninger om en mulig skatteunndragelse som avdekkes av et annet forvaltningsorgan, i første omgang gis til likningsmyndighetene.

Det kan også hende at påtalemyndigheten ber om informasjon i en pågående straffesak utenfor tilsynsorganets myndighetsområde, for eksempel ved mistanke om overtredelse av straffelovens formuesforbrytelser. Dersom forbrytelsen er av et visst alvor, vil allmenne omsyn kunne gi hjemmel for å oppheve taushetsplikten også i disse tilfellene. Forvaltningsloven § 13 b nr. 6 må for øvrig ses i sammenheng med § 13 b nr. 5 som opphever taushetsplikten om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet overfor sideordnede forvaltningsorganer. Også denne bestemmelsen åpner for å gi informasjon til politi og påtalemyndighet. Etter dette unntaket er det for øvrig ikke noe krav at det skal foreligge mistanke om et lovbrudd.

At det foreligger et unntak fra taushetsplikten innebærer som nevnt ingen plikt til å gi opplysninger til påtalemyndigheten. Dersom et offentlig organ ikke ønsker å utlevere informasjon frivillig, eller er i tvil om forvaltningsrettens regler gir hjemmel for å oppheve taushetsplikten i et konkret tilfelle, kan politiet benytte seg av de straffeprosessuelle reglene for å innhente informasjon. Det mest aktuelle vil her være utleveringspålegg, jf. straffeprosess­loven § 210. Som utgangspunkt vil utlevering av taushetsbelagt informasjon fra forvaltningen etter denne bestemmelsen kreve samtykke fra departementet, jf. straffeprosessloven § 118. Retten kan imidlertid overprøve dette samtykket.

Hvordan kan politiet bruke informasjonen? Kort om selvinkrimineringsvernet

Det faller utenfor denne fremstillingen å gå i dybden på rekkevidden av selvinkrimineringsvernet. Fordi dette prinsippet vil kunne anses som et hinder for informasjonsutveksling og samarbeid mellom tilsynsorganer og påtalemyndigheten, er det likevel nødvendig å si noe helt overordnet om dette.

Kort fortalt innebærer selvinkrimineringsvernet at en person som er siktet for et straffbart forhold, ikke har plikt til å forklare seg eller på annen måte bidra til sin egen domfellelse. En annen side av prinsippet er at forklaringer som har kommet frem under tvang før en person var siktet, ikke uten videre kan benyttes i en straffesak. Fordi man ofte har en forklaringsplikt overfor tilsynsmyndighetene, vil det derfor kunne være problematisk å benytte forklaringer som er avgitt til forvaltningen i en senere straffe­sak. Selvinkrimineringsvernet representerer imidlertid ikke i seg selv en skranke for deling av informasjon, slik reglene om taushetsplikt gjør. Det er også viktig å merke seg at selvinkrimineringsvernet heller ikke gjelder informasjon som eksisterer uavhengig av tiltaltes vilje, typisk da skriftlig dokumentasjon. Prinsippet setter således i denne sammenheng kun skranker for måten avgitte forklaringer kan brukes som bevis i en senere straffesak.

Det vil føre for vidt innenfor denne fremstillingen å gå nærmere inn på hvor grensene går for når og hvordan man kan bruke forklaringer avgitt under forklaringsplikt under en straffesak. For oversiktens skyld nevnes at den sentrale avgjørelsen om rammene for bruk av forklaringer avgitt til et forvaltningsorgan er EMDs dom fra 1996 i saken Saunders mot Storbritannia. I norsk rett er grensene for bruken av tidligere avgitte forklaringer bl.a. trukket opp i Rt. 2007 s. 932 og i Rt. 2013 s. 323. I den sistnevnte avgjørelsen ble det fastslått at vernet ikke er til hinder for bruk av forklaringer som er avgitt frivillig.


Sist oppdatert 02/10/2014