Urapportert overfiske – et problem i norsk kystfiske

Kapasiteten i verdens fiskeflåter har økt kraftig i løpet av det siste hundreåret. Hovedårsaken er teknologisk fremgang og betydelig vekst i markedet. Fiskeressursene er begrensede og må i de fleste tilfelle beskyttes mot overfiske som følge kapasitetsøkningen i kombinasjon med både mangelfull kunnskap og evne til forvaltning av ressursene blant aktørene.

Norges kyst

Tekst: forskerne Marianne Svorken (marianne.svorken@nofima.no) & Øystein Hermansen (oystein.hermansen@nofima.no), Nofima Tromsø  /  Illustrasjonsfoto: Frank Gregersen, Nofima

I norsk sammenheng er nedfiskingen av sildebestanden på 1960-tallet det best kjente eksemplet på overfiske. De fleste industrialiserte fiskerier benytter i dag et sett med virkemidler for å hindre nedfisking og sikre god utnyttelse av ressursene. Det viktigste virkemiddelet er kanskje fastsettelse av kvoter og kontroll med at de overholdes. Basert på råd fra havforskere definerer myndighetene hvor mye som kan fiskes ett gitt år, i form av en totalkvote (TAC). Totalkvoten fordeles som regel på hvert enkelt fiskefartøy (fartøykvote) gjennom definerte fordelingsnøkler. Fiskeren rapporterer hvor mye han leverer, mengden fratrekkes kvoten, og fiskeren må stoppe fisket når kvoten er tatt.

Hvorfor overfiskes det?

Ettersom kapasiteten i flåten har vokst, er den i de fleste fiskerier langt høyere enn kvotene som fastsettes. Den enkelte fisker kan altså tjene mer ved å fiske utover kvoten og har dermed et øko­nomisk incentiv til å underrapportere fangst. For å sikre at reglene etterleves, har myndighetene iverksatt et betydelig apparat. Eksempelvis må fiskefartøyene melde inn fangsten mens de er på sjøen, og uanmeldte inspeksjoner foretas. I tillegg til slike virkemidler har kultur og sosiale normer også stor betydning for om regelverket etterleves.

Det er imidlertid vanskelig å foreta effektive kontroller, spesielt i de norske torskefiskeriene langs kysten. Antallet landinger er svært høyt, og de finner sted på mange og ofte relativt utilgjengelige steder. Bevisførselen i slike saker er også vanskelig, da det ofte er betydelig skjønn involvert i vurderingen av fangstmengde.

Til tross for kontrollvirkemidlene er urapportert fiske et betydelig problem på verdensbasis. En studie* anslår omfanget til å være på mellom 11 og 26 millioner tonn, det vil si mellom 12 og 28 prosent av verdens totale fangst. Usikkerheten er imidlertid stor og reflekterer de metodiske vanskelighetene med å undersøke dette. For Norges del finnes det lite tilgjengelig informasjon om omfanget av problemet. Riksrevisjonen foretok i 2006 en spørreundersøkelse via telefon blant fiskere, der gjennomsnittet av de 103 svarene viste 4 prosent overfiske. Samme instans analyserte i tillegg Fiskeridirektoratets uanmeldte fysiske kontroller av fangstdagbøker opp mot faktisk fangst og kom da frem til et gjennomsnittlig overfiske på 2,8 prosent.

Vår studie

Regeletterlevelsen i Norge er generelt høy, noe som må antas å gjelde også i fiskeriene. Det kan likevel oppstå rykter om juks med mengden fisk som leveres. Vinteren 2013, under høysesongen for torskefisket, var det spesielt mange som kommenterte dette i media. Som en del av et større næringsfinansiert forskningsprogram ble det besluttet å skaffe mer objektiv informasjon om omfanget og mekanismene bak fiskejukset i Norge.

Norges Råfisklag og Norges Fiskarlag ga oss kontaktinformasjon til torskefiskere, og vi sendte dem et spørreskjema med returkonvolutt i posten. Skjemaet var kort, og vi benyttet begrepet juks om problematikken for å støte fra oss færrest mulig respondenter. Svarandelen var på om lag 20 prosent, og totalt fikk vi svar fra 275 fiskere.

I tillegg til problemene knyttet til sosioøkonomisk utnyttelse av ressursen var vi fra et næringsperspektiv opptatt av de konkurransevridende effektene av juks – aktører som bevisst feilrapporterer fisk, oppnår et konkurransefortrinn i forhold til de som ikke bryter reglene. Fra et samfunnsperspektiv vil en slik atferd på sikt kunne hemme innovasjon og føre til redusert verdiskaping.

Omfanget av urapportert fiske

I første rekke var vi interessert i å kartlegge omfanget av det urapporterte torskefisket. Vi angrep dette fra to sider. Først spurte vi aktørene om hvordan de opplevde omfanget på en skala fra svært lite til svært mye. Fordelingen av svarene er vist i figur 1. De fleste (om lag 40 prosent) svarer «svært lite». De resterende svarene fordeler seg relativt likt på de øvrige kategoriene, og hele 15 prosent svarer «svært mye».

Figur
Figur 1: Kvalitativ oppfatning av omfanget av juks: Figuren viser omfanget av urapportert fiske på en skala fra svært lite til svært mye. De fleste svarer «svært lite» mens de resterende svarene fordeler seg relativt likt på de øvrige kategoriene.

Dette representerer en subjektiv vurdering av omfanget. Respondentene ble derfor også bedt om å kvantifisere omfanget. Det er vanlig å ha problemer med å innrømme og oppgi egne uregelmessigheter. I tillegg til å oppgi eget urapportert fiske ba vi derfor aktørene også om å oppgi hvor mye de mener andre aktører som de har «nær kjennskap til», overfisker. Frekvensfordelingen av svarene er vist i figur 2. Som forventet er det en betydelig forskjell i svarene på de to spørsmålene. For eget juks svarer om lag 75 prosent i den laveste kategorien, og en svært liten andel svarer over 20 prosent på eget overfiske. En tilleggsundersøkelse indikerer at andelen som oppgir null juks, er om lag 60 prosent. Det er vanskelig å beregne gjennomsnittet med svarkategorier som disse. Dersom vi antar at alle svarene faller i midten av kategorien, blir gjennomsnittet 5 prosent.

Figur Figur
Figur 2: Kvantifisering av omfanget av juks: I tillegg til å oppgi eget urapportert fiske ba vi aktørene om å oppgi hvor mye de mener andre aktører som de har «nær kjennskap til», overfisker. Som forventet er det en betydelig forskjell i svarene på de to spørsmålene. For eget juks svarer om lag 75 prosent i den laveste kategorien, og en svært liten andel svarer over 20 prosent på eget overfiske. En tilleggsundersøkelse indikerer at andelen som oppgir null juks, er om lag 60 prosent.

Når det gjelder andres juks, svarer langt færre (om lag 45 prosent) i laveste kategori. Fordelingen blant de øvrige kategoriene er også forskjøvet. Om lag 30 prosent svarer at fiskere de har nær kjennskap til, ikke jukser. Gjennomsnittet, beregnet med samme metode som over, er 11 prosent.

Juksemetoder

Fra media og litteratur på feltet har vi relativt god innsikt i hvordan det jukses, men lite kunnskap om fordelingen på de ulike metodene. Vi satte derfor opp en liste over de kjente metodene og ba fiskerne om å vurdere disse etter omfang på en skala fra 1 til 5. Som forventet svarer flest i laveste kategori for alle metodene. Tre metoder skiller seg likevel ut. Storhundre er et gammelt begrep som anvendes om situasjonen der fisker og fiskebruk blir enige om å melde inn et mindre kvantum enn det reelle. Noe avhengig av aktørenes forhandlingsstyrke kompenseres fiskeren gjennom en høyere pris enn markedsprisen. Denne juksemetoden vurderes å forekomme hyppigst, med et gjennomsnitt på 2,6.

Fiskefartøyenes kvoter tildeles i rund vekt, mens torsken tradisjonelt har blitt levert og veid sløyd og hodekappet. For å komme frem til riktig fratrekk i kvoten benyttes det offisielle omregningsfaktorer til rund vekt. De siste årene har det blitt populært å levere fisken usløyd. I utgangspunktet er det da enkelt å foreta kvotetrekk. Omregningsfaktoren skaper imidlertid problemer ettersom den faktiske faktoren er høyere under vinterfisket, noe som betyr at fiskerne trekkes mer i kvote om de veier fisken rund, enn om de sløyer den før veiing. Dette har ført til at man for rund fisk benytter en «uoffisiell» omregningsfaktor for å unngå at fartøyene som leverer rund fisk, skal komme annerledes ut. Om dette kan klassifiseres som urapportert fiske, er vanskelig å avgjøre, men det er uansett ikke tillatt i henhold til lovgivningen, og det fører til at en enda større andel av den norske fangsten underrapporteres. Fiskerne gir denne metoden nest høyest score, med et gjennomsnitt på 2,3.

Den tredje metoden vi vil trekke frem, med et gjennomsnitt på 2,2, er knyttet til dårlig kvalitet på hele eller deler av fangsten og er nært beslektet med storhundre. I stedet for at fiskeren skal få lavere pris på fisk av dårlig kvalitet, blir fisker og fiskekjøper enige om at denne fisken ikke skal rapporteres til myndighetene. Slik reduseres fiskerens tap ved at fisken ikke trekkes fra kvoten, og den kan dermed fiskes «en gang til», mens kjøperen får fisk til redusert pris samt mulighet til å motta mer fisk av bedre kvalitet.
Andre metoder som benyttes, er utkast på sjøen, omskriving av arter og betaling av tjenester med fisk. Respondentene vurderer disse til å forekomme sjeldnere.

Aksept av juks

Studien vår gir god dokumentasjon på at det jukses i torskefiskeriene, selv om det fortsatt er knyttet betydelig usikkerhet til omfanget. Hvorfor det jukses, er et svært interessant spørsmål som har store implikasjoner for hvordan man kan gå frem for å motvirke det. Vi har nevnt at det ligger et betydelig økonomisk incentiv i å fiske ut over kvoten. Samtidig er risikoen relativt lav, hovedsakelig på grunn av lav sannsynlighet for å bli avslørt og dømt. Et sett av faktorer påvirker tilbøyeligheten til å begå lovbrudd, og vi har ikke satt oss detaljert inn i dette temaet. Sentralt står imidlertid at forvaltningen må oppfattes som legitim. Regeletterlevelsen avhenger også av personlig moral i samspill med den sosiale konteksten. For å kaste lys over denne problematikken spurte vi fiskerne om de oppfatter juks som akseptert. Her var resultatene nedslående, da 40 prosent av respondentene svarer bekreftende på dette.

Økonomisk overlevelse kan selvfølgelig være en forklaring på juks. Fiskekjøpere vi spurte, pekte i varierende grad på minsteprissystemet og lønnsomhet som forklaringsfaktorer, noe som tyder på at juks ikke er en nødvendighet for å få til en lønnsom drift.

Konklusjon

Studien dokumenterer at urapportert fiske er et problem i det norske kystfisket etter torsk. Det er imidlertid betydelig variasjon i svarene, og resultatene må tolkes med varsomhet. I tillegg berører undersøkelsen et sensitivt tema, og respondenter har en tendens til å underrapportere atferd som ikke er akseptert, også i anonymiserte studier. Det er derfor rimelig å anta at omfanget av eget juks oppgis som mindre enn det som er tilfelle.

Det bør også påpekes at resultatene er tidsspesifikke for den studerte perioden, ettersom de økonomiske incentivene endres i tråd med priser og kostnadsforhold.

Note
* Agnew DJ, Pearce J, Pramod G, Peatman T, Watson R, et al. (2009) Estimating the Worldwide Extent of Illegal Fishing. PLoS ONE 4(2): e4570. doi:10.1371/journal.pone.0004570

 


Sist oppdatert 02/10/2014