Bokomtale: Plan- og bygningsrett

Odd Jarl Pedersen, Per Sandvik, Helge Skaaraas, Stein Ness og Audvar Os, Plan- og bygningsrett, 2. utgave, del 1 og 2. I en tid hvor jeg kanskje for ofte nøyer meg med en rask sjekk i Norsk lovkommentar på nett eller andre oppslagslignende fremstillinger ved behandling av rettslige spørsmål, er det en glede å få presentert et rettsområde i sammenheng og meget grundig behandlet.

Tekst: statsadvokat Tarjei Istad. Foto: Politioverbetjent Kenneth Didriksen, Begge ØKOKRIM.

Bilde av bokenDa jeg som fersk saksbehandler hos Sivilombudsmannen for snart ti år siden skulle finne ut av plan- og bygningsrettens til tider nokså sammensatte problemer, var Odd Jarl Pedersen, Per Sandvik, Helge Skaaraas, Stein Ness og Audvar Os sin Plan- og bygningsrett, 2000, helt uvurderlig. Boka var ikke den enkleste å finne frem i, og man kunne lett gå seg vill, blant annet fordi kapittelnummer ikke var angitt øverst på sidene. Til gjengjeld var det nesten ikke det spørsmål som ikke var drøftet et eller annet sted mellom permene, og stoffet var presentert i en sammenhengende og lett forståelig form som gjorde brukeren i stand til ikke bare å anvende plan- og bygningsrettslig regelverk, men også forstå det.

Etter hvert arbeidet jeg mindre med plan- og bygningsrett, men på ØKOKRIMs Miljøkrimavdeling er det igjen blitt en del av hverdagen. Derfor har jeg håpet på en ny utgave av Plan- og bygningsrett, dels fordi juridisk litteratur på et så vidt dynamisk rettsområde raskt blir gammel, men også fordi førsteutgaven ikke behandlet lovens straffebestemmelser i særlig grad.

I løpet av 2010 og 2011 er annenutgaven kommet ut. Som forfatterne skriver i forordet, var det naturlig å avvente ny plan- og bygningslov og forskrifter. Verket har vokst til to bind på til sammen om lag 1 200 sider. Og til glede for oss som arbeider med plan- og bygningsrett i straffesporet; både nyvinningen overtredelsesgebyr og straffebestemmelsene er grundig behandlet i del 2.

 

Kort om del 1

Del 1 omhandler «grunnmuren» i plan- og bygningsretten; de materielle bestemmelsene om kommuneplan, reguleringsplan og så videre. Det er i disse kapitlene jeg fant så god veiledning i i førsteutgaven, og denne gangen synes temaene enda grundigere behandlet. Det vil imidlertid føre for langt å gå nærmere inn på dette i en kort omtale i et blad som hovedsakelig retter seg mot politi og påtalemyndighet. Jeg nevner likevel at forfatterne også finner plass til en oversikt over relevante regler i friluftsloven og markaloven. I samme kapittel, kapittel 16, er de praktisk viktige bestemmelsene om byggeforbud i 100-metersbeltet langs sjøen behandlet.

 

Handlingsnormene i § 32-8

Det er kommunen som har myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr i medhold av § 32-8. Loven er imidlertid bygget opp slik at straffebestemmelsen i § 32-9 viser tilbake til handlingsnormene i § 32-8. Redegjørelsene for handlingsnormene i § 32-8 i kapittel 36 i Plan- og bygningsrett, 2. utgave, del 2 er derfor sentralt stoff for miljøetterforskere og miljøjurister i påtalemyndigheten. Forfatterne behandler sågar medvirknings- og konkurrensspørsmål. Under behandlingen av subjektive vilkår (uaktsomhet i § 32-8) er også rettsvillfarelse behandlet (side 678–680).

Det er viktig å være klar over at for kommunen er det spesifiseringen av bestemmelsene i byggesaksforskriften som vil være viktig i praksis, mens et straffbart forhold kun foreligger når en av bokstavene i lovens § 32-8 første ledd er overtrådt. Forskjellen er tydelig for bokstav a, hvor kravet til skadefølge er sløyfet i forskriften, se nærmere i Plan- og bygningsrett, 2. utgave, del 2, side 658–660. Bokstav a omfatter for øvrig forhold som etter mitt syn normalt vil være en sak for politiet på grunn av de alvorlige skadene eller skadepotensialet, se i den retning også Plan- og bygningsrett, 2. utgave, del 2, side 661, hvor forholdet til blant annet straffeloven §§ 237 og 238 behandles. Forfatterne drøfter ellers det viktige spørsmålet om følgene i bokstav a i subjektivt henseende skal vurderes etter straffeloven § 43 om culpa levissima og antar ut fra ordlyden at så ikke er tilfelle (side 661).

Paragraf 32-8 første ledd bokstav b om utføring og bruk uten nødvendig tillatelse eller i strid med vilkår i tillatelse er en meget praktisk bestemmelse, og den er grundig behandlet. Det pekes på at man må være oppmerksom på at slike forhold også kan innebære overtredelse av kulturminneloven § 27 og naturmangfoldloven § 75. Under behandlingen av § 32-8 første ledd bokstav d tas det opp at første alternativ i denne bestemmelsen er overflødig ved siden av bokstav b. I slike tilfeller bør bokstav b nyttes. Før øvrig kan andre alternativ i bokstav d om bruk i strid med materielle bestemmelser anvendes i konkurrens med bokstav b når tiltaket også er utført uten nødvendig tillatelse.

 

Utmåling

Utmåling av overtredelsesgebyr er grundig behandlet. Drøftelsene bygger for en stor del på straffesaker, og sentrale straffedommer gjennomgås. Forordet i del 2 er signert i mai 2011, og forfatterne har rukket få med den sentrale høyesterettsdommen av 10. januar 2011 (Rt 2011 side 10). Det vises blant annet til dommens avsnitt 15, hvor det uttales at det i straffutmålingen ikke kan legges vekt på etterfølgende godkjenning av de ulovlige forholdene. Dette er presisert i Rt 2011 side 631, som gjaldt ulovligheter etter vannressursloven under bygging av et småkraftverk: «Jeg skal også si noe generelt om betydningen for straffutmålingen av muligheten for at konsesjon ville ha blitt gitt om det opprinnelig var blitt søkt om slik utbygging som A faktisk valgte å gjennomføre, og betydningen av den etterfølgende konsesjon.

Det siste er det enkleste. Lagmannsretten skriver her: «Det kan ikke tillegges betydning i formildende retning at A senere er blitt gitt konsesjon. I realiteten var konsesjonsmyndighetene

i en tvangssituasjon da de behandlet søknaden om planendring. Riving av anlegget slik det var bygget ville innebære en enda større skade enn det som allerede var forvoldt.»

Jeg er enig i dette. Det er ikke lenger tale om en avveining mellom nytte og skade; skaden er allerede inntrådt.

Lagmannsretten tilføyer så at det at A i ettertid fikk konsesjon, snarere tilsier at straffereaksjonen bør skjerpes. Det er kanskje ikke helt klart hva som er det bakenforliggende resonnement, men etter mitt syn er det like lite rom for å anse den etterfølgende konsesjon som et straffskjerpende moment, som det vil være grunn til å anse det som en formildende omstendighet om konsesjon ikke gis.» (avsnitt 51–54)

Etterfølgende tillatelse er altså verken et straffskjerpende eller formildende moment, i hvert fall ikke når plan- og bygningsmyndighetene er i en «tvangssituasjon». Om førstvoterendes drøftelse av det første; betydningen for straffutmålingen av muligheten for at konsesjon ville ha blitt gitt om det opprinnelig var blitt søkt om slik utbygging som A faktisk valgte å gjennomføre, se Slettemoen, Ulovlig rørgate, Miljøkrim nr. 2 2011, side 18.

 

Varsel vs. anmeldelse

ØKOKRIMs Miljøkrimavdeling har vært opptatt av at kommunene ikke helt slutter å anmelde straffbare forhold når de selv får kompetanse til å ilegge til dels betydelige overtredelsesgebyrer som tilfaller kommunen. Det antas å være noe av bakgrunnen for § 16-3 i saksbehandlingsforskriften, som lyder:
«I saker som gjelder personskade eller alvorlig fare for personskade, miljøkriminalitet eller skade som rammes av bestemmelser i annet lovverk, plikter kommunen å varsle påtalemyndigheten om saken før overtredelsesgebyr ilegges.»

Jeg antar at byggesaksbehandlere i det ganske land kan legge ulikt innhold i begrepet «miljøkriminalitet», naturlig nok. Miljøkoordinatorene oppfordres til å veilede og ha dialog med forvaltningen om dette. Forvaltningen på sin side, bør fortsette å anmelde forhold den mener gir grunn til det, og ikke bare varsle påtalemyndigheten i slike tilfeller. I Plan- og bygningsrett, 2. utgave, del 2, side 694, vises det til de fem sakstypene ØKOKRIM har angitt som en ikke uttømmende liste over hva som normalt bør behandles av politiet. Videre understrekes betydningen av at påtalemyndigheten sender saken tilbake kommunen om den ikke forfølges i straffesporet, for eksempel fordi vesentlighetsvilkåret i straffbestemmelsen i lovens § 32-9 ikke er oppfylt og saken følgelig henlegges som intet straffbart forhold. Da kan kommunen vurdere overtredelsesgebyr. Henleggelse på grunn av bevisets stilling vil stenge for etterfølgende overtredelsesgebyr.


Ad betenkelighetene med å la gebyret tilfalle kommunen og ikke statskassen, antas det i Plan- og bygningsrett, 2. utgave, del 2, side 699, at dette kan være i strid med i hvert fall intensjonene bak kravet til uavhengig sanksjonsorgan i EMK art 6, spesielt i små kommuner. Det skal bli interessant å følge dette i praksis.

 

Om straff

Gjennomgangen av straffebestemmelsen i lovens § 32-9 bærer preg av at det ikke foreligger avklarende praksis etter den nye loven ennå. Hva skal for eksempel til for at en overtredelse er «vesentlig» og dermed straffbar? Forfatterne gjengir forarbeidenes stikkord for vurderingen, men de danner ikke mer enn et utgangspunkt.

I behandlingen av straffutmåling antas det at blant annet saken i Rt 2011 side 10 ville medført ubetinget fengsel om den hadde gått etter den nye plan- og bygningsloven. Det er jeg enig i. En viktig oppgave for oss som arbeider med området i strafferettssporet blir å finne ut hvor grensen går for ubetinget fengsel, idet jeg antar at det vil ha stor allmennpreventiv effekt, særlig hos personer og foretak som kan bære en høy bot. Forfatterne peker også på at lovgiver ønsker strengere straff ved brudd på bestemmelser som skal sikre kvalitet i byggverk.

I Plan- og bygningsrett, 2. utgave, del 2, side 707, antas det at foreldelsesfristen for alle overtredelser av plan- og bygningsloven er fem år, altså også for overtredelser som ikke er grove, slik også Slettemoen, Foreldelse av saker om miljøkriminalitet, Miljøkrim nr. 3, 2009 side 16 og nr. 2, 2010 side 35. Det er med andre ord viktig ikke å henlegge mer enn to år gamle overtredelser som ikke er grove på grunn av foreldelse.

Forfatterne peker på muligheten for rettighetstap, for eksempel tap av retten til selv å ha ansvarsrett innenfor et område eller å være styrets leder eller daglig leder i et selskap med ansvarsrett innenfor et område. Inndragning og mulighet for sivilrettslig krav i straffesak, for eksempel om tilbakeføring, behandles også på en instruktiv måte. Et eksempel på det siste er Sunnhordaland tingretts dom 30. oktober 2009 (TSUHO-2009-153859), mens saken referert
i Rettens Gang 2010 side 1 354 er et eksempel på at erstatning for kommunens utgifter til arbeid i forbindelse med ulovligheten ble pådømt som borgerlig rettskrav.

***

Odd Jarl Pedersen døde i august. Han ytte flere viktige bidrag innenfor miljørettslige emner, blant annet som førstvoterende i Rt 1998 side 2011. Plan- og bygningsrett står sentralt i så måte.

Sist oppdatert 21/12/2011