Miljøerstatning etter naturmangfoldloven § 74 – straff i henhold til EMK?

Med naturmangfoldloven er det innført en forvaltningsrettslig reaksjon mot ulovligheter som vi har liten erfaring med fra før, såkalt miljøerstatning. Så vidt jeg vet, er ingen ilagt miljøerstatning ennå. Jeg ønsker å problematisere om denne sanksjonen er å anse som straff i henhold til Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK).

Tekst: Statsadvokat Tarjei Istad, ØKOKRIM. Foto: Haakon Haaverstad, Statens naturoppsyn (illustrasjon).

Småsyre (Rumes acetosella), Akerøya, Ytre Hvaler nasjonalpark.
Småsyre (Rumes acetosella), Akerøya, Ytre Hvaler nasjonalpark.

Til gjennomføring av pålegg med videre har naturmangfoldloven som mange andre forvaltningslover regler om tvangsmulkt i § 73. Når det gjelder sanksjoner som «ser bakover», er det ikke gitt noen bestemmelse som er betegnet som overtredelsesgebyr i naturmangfoldloven, slik at § 74 om såkalt miljøerstatning og § 75 om straff er de aktuelle bestemmelsene (som jeg kommer til kan det argumenteres for at § 74 reelt sett må bedømmes som en bestemmelse om overtredelsesgebyr).

For politiet og påtalemyndigheten er det av interesse om miljøerstatning etter § 74, som ilegges ved pålegg fra forvaltningen, er å anse som straff i henhold til EMK. I bekreftende fall må de strafferettslige rettssikkerhetsgarantiene i EMK art 6 nr. 1 oppfylles i saker om ileggelse av miljøerstatning, og av direkte interesse for vårt praktiske arbeid: Er det ilagt miljøerstatning for en overtredelse, kan ikke den samme overtredelsen straffes i en senere forfølgning, jf. forbudet mot gjentatt forfølgning i EMK protokoll 7 art. 4. Ofte vil nok situasjonen være at det på påtalestadiet er blitt for stor avstand til tidligere ilagt miljøerstatning til at en straffesak kan aksepteres som en såkalt parallellforfølgning som går klar av forbudet mot gjentatt forfølgning.

 

Hva sier lovens forarbeider og juridisk teori?

I Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) side 455 heter det om § 74: «Siden miljøerstatning må regnes som en sivilrettslig reaksjon i forhold til den europeiske menneskerettskonvensjon, kan den ilegges uten hinder av forbudet mot dobbelt strafforfølgning i konvensjonens protokoll 7 art. 4, uansett om pålegget om miljøerstatning vedtas før eller etter at straffesaken er avgjort.»

På side 344 finner man begrunnelsen: «Bestemmelsen om miljøerstatning følger naturlig av prinsippet om at miljøpåvirkeren skal betale, jf. lovens § 11 og kap. 8.6.6.4, og har ikke som formål å straffe. Det medfører at miljøerstatning kan ilegges uten hinder av forbudet mot dobbelt forfølgning i konvensjonens protokoll 7 art. 4.»

Inge Lorange Backer, Naturmangfoldloven Kommentarutgave, Universitetsforlaget 2010, side 596 slutter seg til denne vurderingen. Hans Christian Bugge, Norsk lovkommentar til naturmangfoldloven, note 271, legger også til grunn at miljøerstatning ikke er straff i henhold EMK. Jeg ønsker å problematisere dette noe, men understreker at drøftelsene står for min regning alene. Jeg er kjent med at ØKOKRIM i høringen støttet forslaget om miljøerstatning, jf. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) side 343, dog slik at forslaget fra Biomangfoldutvalget var annerledes enn det endelige på et nokså viktig punkt i denne sammenheng, se nedenfor.

 

Engel-kriteriene – utgangspunkt

Rødrevvalper (Vulpes vulpes), Songa i Vinje.
Rødrevvalper (Vulpes vulpes), Songa i Vinje.

Selv om konvensjonen art 6 nr. 1 taler om «straffesiktelse» (eng: «criminal charge») og protokoll 7 art 4 om «straffbar handling (eng: «offence»), er straffebegrepet i bestemmelsene det samme, slik jeg leser Rt 2010 side 1121 avsnitt 33 til 42. Det legges til grunn i den videre drøftelsen.

Hvorvidt en sanksjon er en «straffesiktelse» i henhold til EMK art 6 nr. 1, altså en anklage om straff, beror på en helhetsvurdering av de såkalte Engel-kriteriene som først ble etablert i Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) sin dom i Engel m.fl. mot Nederland, 8. juni 1976, avsnitt 82. Se også Rt 2010 side 1121 avsnitt 32.

Kriteriene er:

  • Rettslig klassifisering i nasjonal rett
  • Overtredelsens karakter
  • Karakter og intensitet av sanksjonen

Miljøerstatning er ikke klassifisert som straff i norsk rett, men det er ikke avgjørende dersom lovbruddet og sanksjonen i innhold, formål, intensitet mv er av strafferettslig karakter. Nasjonal klassifisering er kun et utgangspunkt for vurderingen, jf. Jon Fridrik Kjølbro, EMK – for praktikere, 3. utgave, side 363 med videre henvisninger. Det ligger jo også i sakens natur at spørsmålet sjelden kommer på spissen når noe er klassifisert som straff allerede etter intern rett. I EMDs avvisningsavgjørelse Matyjek mot Polen, 30. mai 2006, avsnitt 46, er dette presisert, og det heter i avsnitt 47 om de to neste kriteriene:

«It is the Court’s established jurisprudence that the second and third criteria laid down in Engel are alternative and not necessarily cumulative: for Article 6 to be held applicable, it suffices that the offence in question is by its nature to be regarded as ‹criminal› from the point of view of the Convention, or that the offence made the person liable to a sanction which, by its nature and degree of severity, belongs in general to the ‹criminal› sphere (see Öztürk v. Germany, cited above, p. 21, § 54, and Lutz v. Germany, judgment of 25 August 1987, Series A no. 123, p. 23, § 55). This does not exclude that a cumulative approach may be adopted where separate analysis of each criterion does not make it possible to reach a clear conclusion as to the existence of a criminal charge (see Bendenoun v. France, judgment of 24 February 1994, Series A no. 284, p. 20, § 47; Benham v. the United Kingdom, judgment of 10 June 1996, Reports 1996-III, p. 756, § 56; Garyfallou AEBE v. Greece, cited above, p. 1830, § 33; and Lauko v. Slovakia, judgment of 2 September 1998, Reports 1998-VI, pp. 2504-05, § 57).»

For kriterium to og tre kan det altså være nok at ett av dem er oppfylt, men en samlet vurdering kan også være avgjørende.

Overtredelsens karakter. Hva gjelder overtredelsens karakter, er ett av to alternative vilkår for å ilegge miljøerstatning til forveksling likt vilkåret i straffebestemmelsen i § 75:

  • «Den som overtrer bestemmelser i eller i medhold av denne loven» (§ 74)
  • «Den som forsettlig eller uaktsomt overtrer bestemmelsene i eller i medhold» av nærmere angitte bestemmelser (§ 75)

Likhet med straffbare forhold trekker i retning av at det dreier seg om straff etter EMK, jf. avvisningsavgjørelse Matyjek mot Polen, 30. mai 2006, avsnitt 52.

Det andre alternative vilkåret for ileggelse av miljøerstatning, overtredelse av «bestemmelser som tjener til gjennomføring av mål og prinsipper i loven», sikter til overtredelse av bestemmelser i andre lover som skal sikre gjennomføring av mål og prinsipper i naturmangfoldloven, jf. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) side 455. I relasjon til EMK art 6 nr. 1 er det relevant at begge vilkårene er generelt utformet og retter seg mot alle borgere, jf. Benham mot Storbritannia, 10. juni 1996, avsnitt 56.

For meg er det tungtveiende at miljøerstatning etter mitt syn ikke er erstatning annet enn
i navnet. Sanksjonen mangler sentrale kjennetegn ved erstatningen:

  • Det er ikke et krav at det kan påvises et økonomisk tap, eller annen form for skade i noen konkret forstand
  • Følgelig er det heller ikke krav til årsakssammenheng mellom overtredelse og tap
  • Det er ikke krav om skyld (culpa)

Jeg har på denne bakgrunn vanskelig for å se at regelen om miljøerstatning «følger naturlig av prinsippet om at miljøpåvirkeren skal betale», jf. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) side 344. Betale for hva, når det ikke er påvist et økonomisk tap – eller annen, konkret miljøskade – som følge av overtredelsen? Miljøerstatning fremstår derimot som en forpliktelse til å betale et beløp til staten på grunn av en lovovertredelse, med andre ord en bot i innhold og formål, jf. nedenfor.

Som angitt i tredje kulepunkt ovenfor, er erstatningsansvaret etter § 74 gjort objektivt. Hvis bestemmelsen gir anvisning på en vurdering av skyld, kan det etter omstendighetene være et moment for at sanksjonen har karakter av straff, idet det viser sanksjonens «punitive elements», jf. Benham mot Storbritannia, 10. juni 1996, avsnitt 56. Jeg kan imidlertid ikke se at en ellers pønal sanksjon kommer utenom art 6 nr. 1 fordi ansvaret er gjort objektivt.

 

Finansdepartementet hvisket Miljøverndepartementet i øret

Som jeg så vidt har vært innom, er sanksjonens formål et tungtveiende moment. Miljøerstatning i den form Biomangfoldutvalget foreslo hadde kanskje reparasjonsformål for øye i en slik grad at det kunne anses som en sivilrettslig sanksjon, for ikke å si; være en reell erstatning. Utvalget foreslo at erstatningen skulle gå inn i et eget fond, Naturfondet, som skulle være «et særskilt fond som bare kan brukes til angitte formål i tråd med naturmangfoldloven», jf. NOU 2004: 28 side 549. Utvalget argumenterte samme sted med at dette ville bidra til at miljøerstatning ikke stenger for senere straffesak om det samme forholdet, jf. EMK protokoll 7 art 4, med andre ord ikke gjelder en «straffbar handling». Miljøverndepartementet forlot, etter innspill fra blant annet Finansdepartementet, ideen om et slikt statlig fond: «Departementet er kommet til at det ikke er hensiktsmessig å etablere et naturfond. Bakgrunnen for dette er bl.a at staten ikke bør binde opp øremerkede inntekter til bestemte utgiftsformål. Bevilgninger til naturmangfoldstiltak avklares
i den ordinære budsjettprosessen.» (Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) side 345)

Dermed er løsningen blitt at miljøerstatning tilfaller statskassen som sådan, akkurat som en bot. Jeg kan ikke se det annerledes enn at dette viser at miljøerstatning har et hovedsakelig allmennpreventivt og pønalt formål, og at gjenopprettelsesformålet ble skjøvet i bakgrunnen da Biomangfoldsutvalgets forslag om Naturfondet ble vraket. Det kan nevnes at den lignende bestemmelsen i svalbardmiljøloven § 95 tredje ledd bestemmer at miljøerstatning etter det regelverket skal gå til Svalbards miljøvernfond, som etter § 98 kun kan gi midler til miljøbeskyttende tiltak på Svalbard.



Hvilke beløper er det snakk om?

Fra sanksjonens formål er det en glidende overgang til det tredje og siste hovedmomentet, den konkrete og den mulige sanksjons intensitet og karakter. En generell artikkel som denne må begrense seg til å vurdere den mulige sanksjon. Hvor det kan komme på tale med frihetsstraff, vil man normalt være i en straffesak, jf. Kjølbro, op.cit. side 367. I en norsk rettstradisjon synes det nokså opplagt. EMDs praksis viser at man av dette ikke kan trekke den motsatte slutning; at det ikke er en straffereaksjon om det kun kan anvendes en eller annen form for betalingsforpliktelse. Det kan dessuten dreie seg om straffesak selv ved ganske beskjedne betalingsforpliktelser: «No established or authoritative basis has therefore emerged in the case-law for holding that the minor nature of the penalty, in taxation proceedings or otherwise, may be decisive in removing an offence, otherwise criminal by nature, from the scope of Article 6.» (Jussila mot Finland, 23. november 2006, avsnitt 35)

Saken gjaldt ti prosent tilleggsskatt, som inngikk i et beløp klageren måtte betale på til sammen € 308. Jeg kan ikke se av forarbeidene eller andre kilder at det er satt noe tak for miljøerstatning, slik det er for eksempelvis overtredelsesgebyr etter plan- og bygningsloven § 32-8, jf. byggesaksforskriften 26. mars 2010 nr. 488 § 16-1. Dersom det utmåles betydelige beløp, trekker det i retning av å anse erstatningen som straff.

Utmålingsmomenter mv. Om det skal ilegges erstatning beror på en helhetsvurdering, jf. § 74 annet ledd første punktum. Blir det ilagt erstatning, skal denne utmåles etter de samme momentene som er angitt for vurderingen av om erstatning skal ilegges:

  • «de aktuelle miljøverdienes betydning,
  • miljøskadens eventuelle omfang/varighet,
  • sanksjoner pålagt overtrederen og omstendighetene for øvrig»

Backer side  591 angir skyldgraden som et moment som kan inngå i vurderingen selv om det ikke er uttrykkelig nevnt i loven. Jeg antar at overtrederens økonomi også vil kunne spille inn. Utmåling av erstatning skjer med andre ord skjønnsmessig etter tilnærmet identiske prinsipper som utmåling av bøter, noe som taler for at den er å anse som straff i henhold til EMK, jf. Pierre-Bloch mot Frankrike, 21. oktober 1997, avsnitt 58: «Furthermore, apart from the fact that the amount payable is neither determined according to a fixed scale nor set in advance, several features differentiate this obligation to pay from criminal fines in the strict sense: no entry is made in the criminal record, the rule that consecutive sentences are not imposed in respect of multiple offences does not apply, and imprisonment is not available to sanction failure to pay.» (min kursivering)

Jeg kan ikke se at adgangen etter naturmangfoldloven § 74 annet ledd annet punktum til å gi forskrift om faste satser for bestemte overtredelser endrer på dette. Slik ordning har man også i straffesporet, for eksempel ved trafikkforseelser.

Av det ovenfor siterte avsnittet kan det for øvrig trekkes noen momenter av – etter mitt syn – noe mindre vekt og mer aksessorisk karakter. Disse trekker i ulik retning: Miljøerstatning vil ikke føres i strafferegisteret. På den annen side vil det, slik jeg forstår det, ved utmåling av miljøerstatning ilegges en samlet erstatning om det er tale om flere overtredelser. Det er ikke adgang til subsidiær fengselsstraff ved manglende innbetaling av miljøerstatning.

 

Konklusjon

Momentene under kriterium to og tre trekker som det fremgår i noe ulik retning. I den samlede vurderingen som skal foretas, er det for meg utslagsgivende at § 74 i innhold er til forveksling lik straffebestemmelsen i § 75, og at sanksjonens formål og karakter etter mitt syn er av avskrekkende, og ikke reparerende, karakter. Det må i denne sammenheng også kunne skjeles hen til hvordan sanksjonen oppfattes for borgeren. Fra hans ståsted går miljøerstatning og bot langt på vei ut på ett; han må betale en sum til statskassen på grunn av en lovovertredelse uten å vite hva pengene vil bli brukt til.

Det er for så vidt illustrerende at Backer 596 anser regler om overtredelsesgebyr som «nærmest overflødig» ved siden av § 74 om miljøerstatning. Miljøerstatning faller dessuten inn under definisjonene av både «administrativ sanksjon» og «overtredelsesgebyr» i Sanksjonsutvalgets utkast til nye bestemmelser i forvaltningsloven §§ 44 og 45, se nærmere NOU 2003: 15 side 349–350 jf. særlig side 220 flg.

Sannsynligvis hadde det vært en bedre løsning om naturmangfoldsloven hadde renskårede bestemmelser om overtredelsesgebyr, slik løsningen er i flere andre, nyere miljølover (plan- og bygningsloven § 32-8, akvakulturloven § 30). Det ville klargjort at man i den enkelte sak må velge spor; forvaltningssanksjon eller straff.

Takk til førstestatsadvokat Runar Torgersen, Riksadvokatembetet, for verdifulle innspill.


Sist oppdatert 21/12/2011