Når er byggesak straffesak?

Det kan være straffbart å bygge tilbygg eller terrasse uten å søke kommunen, selv om man får tillatelse i etterkant.

Av statsadvokat Bjørn O. Aspelund, Oslo statsadvokatembeter

 

Ulovlig oppføring av byggverk representerer et betydelig samfunnsproblem. Med stigende tomte- og eiendomspriser er det viktig for mange å maksimere det økonomiske utbytte av tomten. I mange tilfeller er oppdagelsesrisikoen lav, og selv om bygningsmyndighetene får kjennskap til forholdet, vil sanksjonsnivået ofte være til å leve med. I mange tilfeller medfører en overtredelse av byggesaksreglene heller ingen annen reaksjon enn en moderat forvaltningsstraff.

Mange overtredelser av byggesaksreglene gjelder dessuten manglende søknad. Når bygningsmyndighetene påpeker forholdet, pareres dette gjerne med at søknad inngis. Dersom det ikke foreligger noe grunnlag for å avslå søknaden, resulterer det gjerne i at det ikke gis noen reaksjon selv om søknad opprinnelig ikke ble inngitt. Slike forhold kan gi opphav til feiloppfatninger om at ”det er lettere å få tilgivelse enn tillatelse”.

Denne artikkelen gir en kort presentasjon av straffbar overtredelse av byggesaksreglene.

 

Straffbarhetskriteriene etter plan- og bygningsloven § 110 nr 2

Ved siden av nr 3 i plan- og bygningsloven § 110, som gjelder ulovlig bruk av bygg mv, er § 110 nr 2 det viktigste straffebudet i saker om ulovligheter etter plan- og bygningslovgivningen. Bestemmelsen setter straff blant annet for den som ”utfører eller lar utføre” tiltak uten at det foreligger nødvendig tillatelse, eller er strid med vilkårene for en slik tillatelse.

Straffebestemmelsen forutsetter med andre ord at det aktuelle tiltaket har en slik karakter at tillatelse er nødvendig. I hvilke tilfeller tillatelse er nødvendig, gir § 93 svar på. Oppføring av, påbygging på, fasadeendring av og bruksendring av bygninger er alle tiltak som etter loven krever tillatelse. Det samme gjelder ”anlegg av veg” og andre ”vesentlige terrenginngrep”, så som større utfyllinger, planeringer, gravearbeider og lignende.

Det er grunn til å understreke at straffebestemmelsen i § 110 nr 2 retter seg mot det å utføre et tiltak uten å ha en nødvendig tillatelse. Det er altså uten betydning at gjerningsmannen ville få den aktuelle tillatelsen dersom han bare hadde søkt. Bakgrunnen for dette ligger i plan- og bygningslovens kontrollsystem: Hensikten er å gi bygningsmyndighetene mulighet til å kontrollere om de aktuelle byggetiltaket er i samsvar med lov, forskrift, relevante planer og vedtekter, og eventuelt stanse byggetiltak som ikke fyller krav i lov eller i medhold av lov. Denne muligheten mister bygningsmyndighetene dersom de ikke får mulighet til å vurdere saken. Men det er ikke tilstrekkelig å søke om tillatelse. Det må foreligge en positiv, uttrykkelig tillatelse for å gå klar av straffeansvar.

En annen sak er at bygningsmyndighetene gjerne ikke anmelder saker der det er på det rene at søknaden vil bli innvilget. Ofte har dette sammenheng med at kommunenes gebyrregulativer har bestemmelser om et bestemt påslag i byggesaksgebyret der søknaden inngis etter at tiltaket er utført. Det er imidlertid ikke anledning til å kreve høyere behandlingsgebyr enn ”selvkost”. Gebyret skal derfor ikke inneholde pønale elementer. At det er ilagt tilleggsgebyr, vil derfor ikke være til hinder for en etterfølgende straffereaksjon.

 

Tiltakshaver – ansvarlig søker – ansvarlig utførende

I bygningsretten støter man raskt på begrepet ”tiltakshaver”. Tiltakshaver er den som initierer det aktuelle byggetiltaket, og som typisk eier den eiendommen eller den bygningen tiltaket utføres på. Tiltakshaver er den som til syvende og sist er ansvarlig overfor bygnings-myndighetene for det tiltaket som utføres. Dette er viktig, for både privatpersoner og profesjonelle eiendomsutviklere har undertiden en tendens til å peke på arkitekt eller entreprenør når noe har gått galt i en utbygging.

Det er ingenting i veien for at det er flere tiltakshavere, typisk der to eller flere er sameiere i den aktuelle eiendommen. I så fall vil det være flere strafferettslige ansvarssubjekter.

I praksis har bygningsmyndigheten ikke kapasitet til å utføre en fullstendig kontroll med alle byggesøknader som inngis. Plan- og bygningslovens system er derfor at tiltakshaver peker ut en fagkyndig person eller et selskap, som så opptrer overfor bygningsmyndighetene. Disse betegnes å ha ansvarsrett. Ansvarsrett kan gis i flere kategorier.

En byggesøknad kan derfor ikke behandles av kommunen uten at den er inngitt av en ansvarlig søker, som i sin tur står inne for at søknaden gir et fullstendig og dekkende bilde av det omsøkte tiltaket. Selve utførelsen av byggearbeidet må det stå en ansvarlig utførende bak. Ansvarlig utførende skal naturligvis utføre arbeidet på en fagmessig måte. I forhold til byggesaksreglene og straffeansvaret forbundet med disse er det imidlertid viktigst at han er ansvarlig for at tiltaket utføres i samsvar med den gitte tillatelsen og bestemmelser gitt i medhold av loven. Et eksempel på utførende er gravemaskinføreren som planerer tomten.

Ansvarlig søker, ofte en arkitekt i større prosjekter, må derfor ikke bare ha kunnskap om lovens krav til tiltaket, men må også etter omstendighetene sette seg inn i gjeldende plangrunnlag (reguleringsplan, kommune-planens arealdel). Tilsvarende må den ansvarlige utførende sette seg grundig inn i hva den aktuelle tillatelsen går ut på, og påse at det ikke utføres andre eller større byggearbeider enn det tillatelsen åpner for.

I en klage over en henleggelse som ble behandlet ved Oslo statsadvokatembeter, var det gitt forelegg mot tiltakshaver for ikke å ha inngitt byggesøknad, men derimot ikke mot entreprenøren. Entreprenøren forklarte at han hadde avtalt med tiltakshaver at han skulle fremskaffe de nødvendige tillatelser. Han viste også til at siden tiltakshaver var ingeniør, hadde han selv de nødvendige kunnskaper prosjektet. Henleggelsen var blant annet begrunnet i avtalen om at tiltakshaver skulle besørge tillatelsen. Kommunen hadde stanset tiltaket fordi de mente det utgjorde risiko for utrasning. Det var gravd ut et nytt rom på ca 60 m² bak i en leilighet i en terrasseblokk.

Henleggelsen ble omgjort herfra. Det ble pekt på at plan- og bygningsloven § 98 pålegger en ansvarlig utførende å utføre tiltaket innenfor rammen av den tillatelsen som var gitt. Da måtte entreprenøren nødvendigvis også gjøre seg kjent med om det var gitt tillatelse. Det forhold at tiltakshaver hadde fagkunnskap om tiltaket, fritok ikke fra plikten til å søke om tillatelse. Det fritok heller ikke fra plikten til å la byggesøknaden inngis gjennom en ansvarlig søker, men kunne eventuelt tilsi at tiltakshaver fikk personlig ansvarsrett. En slik personlig ansvarsrett fordret imidlertid et uttrykkelig vedtak fra bygningsmyndighetenes side, som altså ikke forelå.

 

Meldingssystemet og byggetiltak som verken krever søknad eller melding

Ikke ethvert byggetiltak er avhengig av at det søkes om – og gis – og byggetillatelse. For ”mindre tiltak” på bebygd eiendom opererer loven med et ”meldingssystem”. Hva som kan regnes som ”mindre tiltak”, gir saksbehandlingsforskriften til plan- og bygningsloven (SAK) svar på. Oppføring av ett enkelt tilbygg på mindre enn 50m² bruksareal (typisk garasje eller anneks) går derfor under meldingssystemet, jfr. SAK § 9 bokstav a.

Mens regelen for søknadssystemet er at tiltaket overhodet ikke kan iverksettes før tillatelsen foreligger, er regelen etter meldingssystemet motsatt: Tiltaket kan lovlig utføres dersom bygningsmyndighetene ikke innen tre uker har krevd at ordinær byggesøknad inngis.

Byggetiltak som naboer har protestert mot, kan ikke utføres etter meldingssystemet. For påtalemyndigheten er det praktisk å vite at byggetiltak som er betinget av en dispensasjon (fra lov, typisk byggeforbudet i strandsonen) eller fra plan, ikke kan utføres etter meldingssystemet. Det vil derfor ikke være straffriende dersom en utbygger i strandsonen til sitt forsvar hevder at han har sendt kommunen melding om tiltaket uten å fått noe svar på den. Sagt på en annen måte må alle tiltak være i tråd med lov, forskrift og planer, selv om de i utgangspunktet går etter meldingssytemet.

Rom på 60 m2
Rommet på 60 m2 som var gravd ut bak en leilighet i en terrasseblokk.
Rom på 60 m2
 
Budstikka
Forsiden av Budstikka 19. juni 2007 “Gravde hule under naboen”, hvor de skrev om saken.

Visse byggetiltak regnes som så bagatellmessige at verken søknad eller melding er nødvendig. For eksempel oppføring av frittliggende bygning mindre enn 15m² bruksareal (typisk dukkestue), utepeis og levegg inntil enn viss størrelse, jfr. SAK § 5. Også slike tiltak må være i tråd med lovgivning og planer, jfr. § 4. Den som setter opp uthus på en del av eiendommen som er regulert til spesialområde naturvernområde, jfr. loven § 25 nr 6, risikerer således bot for brudd på § 110 nr 2.

 

Politiets behandling av anmeldelser

Politiet får normalt kunnskap om overtredelse av byggesaksreglene gjennom anmeldelser fra kommunene. I mange tilfeller vil anmeldelsen ha vært gjenstand for en grundig forvaltningsrettslig behandling internt i kommunen. Det vil typisk være tilfelle dersom det har vært aktuelt å stanse tiltaket etter plan- og bygningsloven, for eksempel at det er gitt stoppordre. I slike tilfeller vil faktum gjerne være grundig utredet av bygningsmyndighetene, og saken krever begrenset etterforskning. Dermed er det først og fremst subsumsjonsspørsmål som reiser problemer ved påtaleavgjørelsen.

Min erfaring med saker av denne typen er at de gjerne behandles som litt mindreverdige og kanskje derfor nedprioriteres. Dette igjen har trolig sammenheng med at den jevne påtalejurist ikke er på hjemmebane i plan- og bygningslovgivningen.

Det må imidlertid fastholdes at straffesaker etter spesial-lovgivningen må behandles med samme grundighet som straffesaker etter straffeloven, selv om dette kan medfører tidkrevende arbeid med ukjent rettsstoff.

Byggesakene er ikke så ulike andre straffesaker, og ofte kan de avgjøres nokså raskt. Jussen er som regel ikke veldig sammensatt, og fagområdet er etter mitt syn en spennende avveksling fra det vi ellers steller mest med i påtalemyndigheten.

 

Reaksjonsfastsettelse

Straffbar overtredelse av byggesaksreglene hører åpenbart ikke til de alvorligste lovbrudd vårt rettssystem kjenner. De har imidlertid ulik karakter, og de mer alvorlige – som ulovlig bygging i strandsonen – kan ramme fellesverdier det er gode grunner til å reagere strengt mot. Jeg er derfor enig med Økokrim når de har foreslått en utvidelse av strafferammen i ny plan- og bygningslov til fengselsstraff. Dette ligger også i regjeringens forslag, som behandles i Stortinget denne våren.

Selv mindre overtredelser av byggesaksreglene kan det imidlertid være grunn til å reagere med fasthet mot. Formålet med reglene er jo å gi myndighetene mulighet til å kontrollere om byggetiltak er i samsvar med de kravene loven setter. Denne muligheten går tapt dersom myndighetene ikke får kjennskap til tiltaket.

Det er også grunn til å peke på at manglende (straffe-reaksjoner) på overtredelse av byggesaksreglene, også bidrar til en generell svekkelse i respekten for lovgivningen. Erfaringen viser at det ofte er de ressurssterke – både personer og selskaper – som overtrer bygningslovgivningen, vel vitende om at oppdagelsesrisikoen er lav og reaksjonene ofte lite følbare.

Etter mitt skjønn bør reaksjonsfastsettelsen i denne typen saker være slik at den får en reelt avskrekkende effekt. Det er også grunn til å minne om at vinningsavståelse kan være aktuelt dersom gjerningsmannen, gjennom unnlatt søknad om en nødvendig tillatelse, har oppnådd ulovlig gevinst. Dette kan for eksempel gjelde hytteeieren som gjennom en irreversibel sprengning lager uteplass som øker verdien på stedet betydelig.

Andre relevante artikler i Miljøkrim:

Ulovlig bygging i strandsonen – hva gjør politiet?, av statsadvokat Katharina Rise, Okøkrim, Miljøkrim 2-2008 eller www.miljokrim.no (søkbart).

Vesentlig terrenginngrep – hvor mye er vesentlig? av statsadvokat Henrik Horn, Økokrim, Miljøkrim 1-2008 eller www.miljokrim.no (søkbart).


Omfattende innprep kan være unntatt kommunal kontroll

Økokrim har i noen saker sett at bestemmelser i saksbehandlingsforskriften til plan- og bygningsloven (SAK) kan gjøre at forholdsvis store terrenginngrep unntas fra byggesaksbehandling, og dermed fra bygningsmyndighetenes kontroll. Dette gjelder særlig SAK-forskriften § 5 annet ledd nr 3 bokstav g som helt unntar fra byggesaksbehandling «planering av terreng når tiltaket ikke fører til mer enn 3,0 m avvik fra opprinnelig terrengnivå i spredtbygd strøk». Resultatet kan være at miljø- og kulturminnehensyn blir ivaretatt i mindre grad i byggeprosessen enn det som kanskje var ønskelig da unntaket ble utformet.

Økokrim har derfor tatt dette unntaket opp med Kommunal- og regionaldepartementet. Det er spilt inn om det kan vurderes å angi en begrensning i utstrekning (areal), og om begrepet «planering» bør presiseres. Omfatter det for eksempel sprengning?

 


Sist oppdatert 08/04/2009