Dobbeltstraff i miljøsaker

Et lasteskip tar inn vann og det blir skader på lasten. Det viser seg at fartøyet var lastet ustabilt, og skipsføreren får et administrativt gebyr etter skipssikkerhetsloven § 55 for overtredelse av lovens § 12 om sikker lasting. Kan det senere reises straffesak mot ham for det samme forholdet?

Av statsadvokat Katharina Rise, Økokrim. Illustrasjonfoto fra fengsel. Foto: Arbeidstilsynet / Alf Tore Bergsli

 

EMK

InnsattNorge er bundet av den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK). Menneskerettighetsloven § 3 fastsetter at bestemmelsene i EMK og dens tilleggsprotokoller ved motstrid går foran bestemmelser i annen norsk lovgivning. Tilleggsprotokoll nr. 7 art 4 (P 7-4) setter forbud mot gjentatt forfølgning og er et forbud mot «dobbeltstraff». Ingen skal bli stilt for retten eller straffet på ny i en straffesak for en straffbar handling som han allerede er frifunnet eller straffet for.

 

Forbudet mot «dobbeltstraff»

Kjerneområdet for forbudet om «dobbeltstraff» er vanlige straffesaker etter straffeprosessens regler. Den typiske situasjon er at en person som er endelig frifunnet eller domfelt, på nytt blir stilt for retten for samme forhold.

Forbudet mot «dobbeltstraff» kommer også til anvendelse på administrative reaksjoner. I miljøsaker hvor ulike forvaltningsorganer anmelder straffbare forhold til politi og påtalemyndighet vil dette være et særlig aktuelt tema. Ulike former for avgjørelser som forvaltningen tar, samtidig som politiet etterforsker saken, kan være i strid med P 7-4 som stenger for senere å straffeforfølge samme lovbrudd. Når forvaltningsmyndighetene har til behandling den samme saken før, under eller etter at forholdet anmeldes til politiet, må både forvaltningsorganet og politiet være særlig oppmerksom på forbudet. Dette stiller krav både til forvaltningen og politiets saksbehandling, og krever gode samarbeidsrutiner mellom politi og påtalemyndighet og tilsynsorgan.

De fleste norske høyesterettsavgjørelser om dobbelstraff har handlet om spørsmål knyttet opp mot administrative sanksjoner. En administrativ forfølgning kan som kjent komme før eller etter en ordinær straffesak, eller en kan tenke seg gjentatt administrativ forfølgning av samme forhold. Rekkefølgen spiller ingen rolle, og administrative sanksjoner får langt på vei samme virkning i intern rett som om det forelå rettskraftig dom eller forelegg.

 

Anmeldelser fra forvaltningen

Relativt tidlig bør forvaltningen avgjøre om en sak skal behandles som straffesak eller forvaltningssak, eller begge deler. Og dersom forholdet anmeldes til politi og påtalemyndighet bør det i anmeldelsen fremkomme om det er ilagt en forvaltningssanksjon, og eventuelt hvilken sanksjon, eller om det er fattet vedtak i saken. Dersom dette ikke fremkommer må politiet avklare dette spørsmålet. Samtidig bør politiet være oppmerksom på at dersom straffesaken henlegges kan det være aktuelt for forvaltningen å ilegge en administrativ sanksjon.

 

Eksempel fra byggesak

Et praktisk tilfelle som kan relateres til artikkelen om ulovlig bygging i strandsonen er forvaltningens adgang til å dispensere fra byggeforbudet i strandsonen, jf. plan- og bygningslovens (pbl.) § 7. Vi kan tenke oss følgende tilfeller: Politiet mottar en anmeldelse om ulovlig bygging i 100-metersbeltet fra kommunen. Søknad om dispensasjon fra byggeforbudet er avslått, eller er ikke sendt i det hele tatt før det ulovlige arbeidet i strandsonen ble gjennomført. Der søknaden ikke er endelig avgjort før politiet iverksetter etterforskning fortsetter normalt kommunens behandling av saken parallelt med straffesaken. Dersom søknaden går i tiltakshavers disfavør vil den gjerne bli påklaget. Og når en sak blir anmeldt og det ikke er søkt om dispensasjon, kan søknaden komme når politiet iverksetter etterforskning.

En søknad om dispensasjon og utfallet av kommunens behandling av søknaden vil ikke ha betydning for om forholdet er straffbart. Vedtaket vil heller ikke være en administrativ sanksjon og reiser ikke spørsmål om dobbeltstraff. Men den vil kunne ha betydning for utfallet av straffutmålingen i saken. Dersom søknaden ikke er avgjort når straffesaken endelig avgjøres, men det er klart at dispensasjon vil bli gitt i samsvar med pbl. § 7, står politiet overfor en formalovertredelse. Det bør tas hensyn til ved avgjørelsen av saken. I motsatt fall kan det dreie seg om alvorlig miljøkriminalitet.

 

Administrative sanksjoner – hvilke er straff?

Innenfor regelverket som omfatter miljøsaker er forvaltningen gitt myndighet til å fatte ulike vedtak for eksempel ved ileggelse av pålegg, tvangsmulkt, og ilegge sanksjoner for begåtte overtredelser for eksempel ved å gi gebyr. Dette reiser spørsmål om vedtaket eller den administrative sanksjonen er å anse som straff etter P 7-4. Etter praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) vil spørsmålet om en sanksjon skal anses som straff etter EMK art. 6 være avhengig av den nasjonale klassifisering, lovbudets formål og karakter, samt sanksjonens innhold og alvor («Engelkriteriene»).

Er en regel etter norsk rett klassifisert som straff vil det være avgjørende, men ikke noe tungtveiende moment om den ikke er klassifisert som straff etter intern rett. Dersom formålet med lovbestemmelsen er å virke straffende, taler det for straff, men det er ikke et vilkår at det er formålet. Når sanksjonens innhold og alvor er inngripende taler det for straff. Når en borger blir pålagt å gjenopprette en tilstand han har forstyrret, eller erstatte et tap han har forårsaket, er ikke det noen straff etter EMK.

 

Pålegg og tvangsmulkt

Miljølovgivningen har en rekke bestemmelser som gir forvaltningen adgang til å påby stans av ulike typer ulovlig virksomhet, eksempelvis ulovlig arbeid og ulovlig bygging. Dersom pålegget ikke blir fulgt er en rekke av bestemmelsene fulgt opp med en adgang til å gi løpende eller betinget tvangsmulkt, samtidig som en unnlatelse av å følge pålegget ofte er straffbart. Tvangsmulkten kan være automatisk, betinget eller ubetinget, og være fastsatt enten som et engangsbeløp eller som en løpende mulkt.

Det dominerende formålet med tvangsmulkt er å tvinge frem en oppfyllelse av en forpliktelse slik at en lovlig tilstand gjenopprettes eller opprettholdes. Den virker med andre ord fremover i tid. Likefullt er dette reaksjoner som er negative og som kan oppfattes av den som mottar reaksjonen som en «straff›. Siden hensikten med pålegg og tvangsmulkt er å stimulere til fremtidig handling og få rettet opp et lovbrudd, samt at reaksjonen ikke er tilbakeskuende og ikke stiller krav om subjektiv skyld, antas det at den ikke er straff etter EMK. Både sanksjonsutvalget og bygningslovutvalget har konkludert med at tvangsmulkt ikke er straff i sine utredninger fra 2003 og 2005.

Forurensningsloven har regler om pålegg blant annet i § 37 hvor kommunene kan pålegge den som har etterlatt, tømt eller oppbevart avfall i strid med loven, enten å fjerne avfallet eller å dekke utgiftene til fjerning. Forurensningsloven § 73 gir eksempler på ulike former for betinget tvangsmulkt. Hovedregelen etter § 73 annet ledd annet punktum er at mulkten begynner å løpe dersom den ansvarlige oversitter den frist for retting av forholdet som forurensningsmyndighetene har fastsatt. Bestemmelsen i § 73 annet ledd tredje punktum gir adgang til å fastsette tvangsmulkten på forhånd slik at den løper fra hver overtredelse tar til. Mulkten kan altså avverges når pålegget oppfylles innen den frist som myndigheten setter.

Pbl. § 113 har hjemmel for pålegg om eksempelvis stansing av arbeid. Følges ikke pålegget kan det ilegges tvangsmulkt etter pbl. § 116 a. Akvakulturloven § 27 gir hjemmel for pålegg om tiltak for å stanse ulovlige forhold, og kan ilegge tvangsmulkt etter § 28 om pålegget ikke følges. Slik kan en innenfor en rekke områder komme med eksempler fra lovgivningen.

Inntil år 2000 ble den administrative reaksjonen etter forurensningsloven § 73 annet ledd tredje punktum betegnet som et forurensingsgebyr, men har hele tiden i realiteten vært en tvangsmulkt. Det foreligger ingen rettspraksis som gir veiledning om hvorvidt ileggelse av tvangsmulkt etter bestemmelsen stenger for en senere strafforfølgelse. Men i forarbeidene til forurensingsloven § 73 er det uttalt at tvangsmulkt ikke er å anse som straff.

Eksempel på nyere lovgivning hvor samme type lovbestemmelse finnes er i svalbardmiljøloven § 96. Også i forarbeidene til denne bestemmelsen er det fastslått at tvangsmulkt ikke er straff.

Høyesterett har på andre områder kommet til at tvangsmulkt ikke er straff etter P 7-4. I Rt. 2005 s. 1269 kom Høyesterett til at forsinkelsesgebyr etter regnskaps-loven ikke var straff etter konvensjonen. I denne saken gjaldt det i realiteten en løpende tvangsmulkt som ble gitt når regnskap ikke ble innsendt. Den var rettet mot fremtidig manglende oppfyllelse og var betinget av en oppfyllelse.

Mye taler derfor for at ileggelse av tvangsmulkt etter miljølovgivningen ikke vil være i strid med forbudet mot «dobbeltstraff». Men spørsmålet må uansett vurderes fra sak til sak hvor betegnelsen i regelverket ikke nødvendigvis vil gi svar på om det er en tvangsmulkt eller i realiteten er straff som ilegges.

 

Overtredelsesgebyr

Johs. Andenæs har definert straff som et onde som staten tilføyer en lovovertreder på grunn av lovovertredelsen, i den hensikt at han skal føle det som et onde. Sanksjoner som innebærer en plikt til å betale penger for å ha brutt en lovbestemmelse, og som ilegges med formål om å sanksjonere, har klare likhetstrekk med bøtestraff.

Overtredelsesgebyr gis normalt for mindre alvorlige lovbrudd, herunder masseovertredelser. Gebyrene kan både være etter fastsatte standardiserte satser eller utmåles etter en konkret vurdering.

I nyere lovgivning på miljøområdet er forvaltningen gitt kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr. Skipssikkerhetsloven § 55 fra 2007 er et eksempel på en slik bestemmelse. Forarbeidene til bestemmelsen sier uttrykkelig at det ikke skal ilegges overtredelsesgebyr når tilsynsmyndigheten velger å anmelde forholdet til politiet. I saker som eksempelet innledningvis med skipsføreren som lastet feil, må tilsynsmyndigheten derfor treffe et valg om den skal ilegge et gebyr eller anmelde en overtredelse av loven. Bakgrunnen for denne uttalelsen ligger i forbudet etter P 7-4.

Akvakulturloven § 30 fra 2005 er en annen miljølov hvor fiskerimyndighetene er gitt adgang til å ilegge overtredelsesgebyr. I forarbeidene til denne bestemmelsen er det uttalt at gebyret har likhetsstrekk med straff, men er ikke å regne som straff og ilegges ikke av politi eller domstol.

Samtidig er det i merknadene til bestemmelsen gitt uttrykk for at den administrative sanksjonen har et strafferettslig preg og er ment å ivareta individualpreventive og allmennpreventive hensyn. Formålet med gebyret er å hindre fremtidige overtredelser. Og det er i loven et krav om subjektiv skyld ved overtredelser.

Ut fra forarbeidene er formålet med dette overtredelsesgebyret å påføre gjerningspersonen eller et foretak et onde som en reaksjon på en overtredelse som er begått. Selv om det uttales at dette ikke er å anse som straff, antar jeg at dette vil omfattes av begrepet straff etter EMK.

Spørsmålet om forbudet mot «dobbeltstraff» i P 7-4 kommer til anvendelse vil måtte bero på en konkret helhetsvurdering ut fra intern rett, samt bestemmelsene i EMK og praksis til EMD. For å unngå at forvaltningen, politi og domstol gir reaksjoner i strid med forbudet i miljøsaker kreves en særlig årvåkenhet knyttet opp mot problemstillingen.


Sist oppdatert 10/08/2008