Ulovlig bygging i strandsonen

Strandområdene langs sjøen har helt spesielle verdier. Det er et viktig rekreasjonsområde for allmennheten både fra land- og fra sjøsiden. Det er også et viktig oppvekstmiljø for spesielle plante- og dyreslag. Samtidig er store deler av strandområdene utsatt for et stort byggepress, særlig når det gjelder ulike former for fritidsbebyggelse.

Av statsadvokat Katharina Rise, Økokrim. Illustrasjonsfoto: Kenneth Didriksen, Økokrim

Gode anmeldelser fra kommunene er en forutsetning for et effektivt politiarbeid mot ulovlige brygger og naust langs kysten. Da er normalt politi- og påtale-behandling av slike saker en nokså grei affære.

Bestemmelsen om alminnelig byggeforbud i et 100-metersbelte langs sjøen ble innført i 1965. I plan- og bygningsloven av 1985 ble bestemmelsen ført videre i § 17-2. Formålet med loven er at det i 100-metersbeltet skal gjelde et særlig vern mot utbygging. Dette skal være retningsgivende både i vurderingen av om dispen-sasjon skal gis, og i planlegging i kommunene.

Ulovlig bygging i strandsone

I 1999 tok Miljøverndepartementet til orde for en strengere praksis i dispensasjonssaker og ba om en innskjerping av saksbehandlingen. Departementet påla komm

unen å forelegge dispensasjonssaker for Fylkesmann og fylkeskommune før tillatelse ble gitt.

 

Kommunene har en viktig rolle

Kommunene skal føre tilsyn med at plan- og bygningslovgivningen følges, jf. plan- og bygningsloven § 10-1. I dette ligger en generell plikt til å følge opp ulovlige forhold. Oppdages ulovligheter skal kommunen gripe inn og gi de pålegg som er nødvendige.

Kommunene har etter plan- og bygningsloven en rekke sanksjonsmuligheter overfor bygging i strid med, eller helt uten tillatelse. Kommunen kan gi pålegg om stans av igangsatt arbeid, og retting samt fjerning av ulovlig arbeid, jf. plan- og bygningsloven § 113. Gjennomføres ikke gitte pålegg, fastsettes ofte tvangsmulkt for å få gjennomført pålegget, jf. § 116a.

I tillegg er det viktig for en effektiv håndhevelse av byggeforbudet at kommunene anmelder alvorlige forhold til politiet. Straffehjemlene finnes i plan- og bygningsloven kapittel XVIII, § 110, § 111 og § 112. Bestemmelsene setter trussel om straff for en rekke forskjellige handlinger og unnlatelser. Skyldformen er forsett eller uaktsomhet. Straffereaksjonen er i alle tre paragrafer bøter. Overtredelsen er forseelse, jf. straffeloven § 2 annet ledd.

Det er ikke særskilt angitt hvem som kan holdes an-svarlig for de ulike straffbare handlinger, jf. uttrykksmåten «den som» innledningsvis i den enkelte paragraf. Ansvaret kan ramme både eier, tiltakshaver, ansvarlige foretak og andre. Det avgjørende er hvem som har handleplikter etter plan- og bygningsloven med tilhørende forskrifter og vedtekter.

 

Når skal en sak anmeldes til politiet?

Kommunal- og arbeidsdepartementet har i rundskriv H-3/01 Om reaksjoner mot ulovligheter etter plan- og bygningsloven på side 22 gitt følgende anvisning på når lovbrudd bør anmeldes:

«Straffebestemmelsene vil særlig være aktuelle å anvende mot foretak eller personer ved grove overtredelser, eller når den ansvarlige gjentatte ganger bryter plan- og bygningsloven. Mye kan tale for at straff i hvert fall bør anvendes overfor personer som forsettlig eller grovt uaktsomt til egen fordel trosser regelverket eller forvaltningens vedtak».

Eksempel på saker som bør anmeldes er vesentlige terrenginngrep, uopprettelige inngrep, når det ikke foreligger tillatelse og mangler ved tillatelser, herunder ulovlig bruk.

I et kartleggingsprosjekt i Sandnes kommune i perioden 2001–2004, i kommunens mest attraktive hytteområder, ble det registrert helt eller delvis ulovlig tiltak i 2/3 av byggetiltakene.

Våren 2008 ble det iverksatt et strandsoneprosjekt i Fjell kommune i Hordaland fylke. Prosjektet var et samarbeid mellom politiet, kommunen, kystvakten og fylkesmannen i Hordaland. Det ble i dette prosjektet registrert ca. 400 ulike ulovlige tiltak.

 

Flere saker kan trolig anmeldeles

Til tross for at det i disse prosjektene er avdekket et stort antall ulovligheter er det få saker som anmeldes til politiet. I 2007 ble det kun inngitt 82 anmeldelser totalt i hele landet for brudd på plan- og bygningslovens bestemmelser. Anmeldelser for ulovlige tiltak i strandsonen er ikke trekt ut som en egen gruppe blant disse 82 sakene.

Det er derfor all grunn til å oppfordre kommunene og politidistriktene til å anmelde de alvorlige og gjentatte overtredelsene. Etter Økokrims syn representerer ulovlig bygging og ulovlige terrenginngrep i strandsonen et stort miljøproblem. Skadevirkningene kan være betydelige, og over tid kan slike tiltak endre strandsonen vår radikalt. Enkelte saker kan klassifiseres som alvorlig miljøkriminalitet, og bør prioriteres deretter.

 

Normalt greie saker for politiet

Politiets rolle i saker om overtredelse av plan- og bygningsloven er som utgangspunkt passiv. Som hovedregel igangsetter politiet etterforsking på bakgrunn av anmeldelser fra enten private eller fra plan- og bygningsmyndighetene, det vil si kommuner eller fylkesmenn. Straffbare forhold er imidlertid undergitt offentlig påtale, jf. straffeloven § 77, slik at politiet kan iverksette etterforskning uten anmeldelse fra kommune eller fylkeskommune.

Politiet er imidlertid normalt avhengig av at forvaltningsmyndigheten anmelder overtredelser. De anmeldte sakene er erfaringsmessig godt forberedt i forvaltningen, og dette letter politiets arbeid betydelig. Inneholder anmeldelsen den nød-vendige informasjon og dokumentasjon, er politiets oppgave, etter Økokrims erfaring, ikke omfattende. Påtalemyndighetens avgjørelse hva angår subsumsjon og fastsettelse av riktig sanksjonsnivå bør heller ikke være en tidkrevende øvelse.

Politiets virkemiddel er å gi en bot for overtredelser av plan- og bygningsloven. Bestemmelsene åpner ikke for bruk av fengsel, men det er foreslått i den nye plan- og bygningsloven. Dette er et signal om at slike overtredelser blir sett på som alvorlige lovbrudd og bør behandles deretter.

Frem til 2000 ble det sjelden gitt bot på over 10 000 kroner til privatpersoner. Situasjonen i dag er en annen. Økokrim tar utgangspunkt i et vesentlig høyere nivå idet en bot på noen tusen kroner mot ressurssterke person i et høyt priset hyttemarked ellers blir et slag i luften. I dag er straffen bare unntaksvis bøter under 100 000 kroner, og det bør vurderes å gå høyere enn dette i enkelte saker. Boten bør alltid være slik at den ikke bare kan kalkuleres inn i byggekostnadene.

 

Det skal ikke lønne seg

I tillegg kan det idømmes inndragning av vinning, dvs. inndragning av den vinning som oppnås ved den straffbare handling, jf. straffeloven § 34. Det som kan være problematisk i saker om ulovligheter i strandsonene er å beregne vinningen, fordi vinningen sjelden er realisert når forholdet anmeldes.

Hva er så vinningen? Den verdiøkningen som den straffbare handlingen har ført til på eiendommen. Dette krever en verdiberegning som politi- og påtalemyndighet må be om sakkyndig bistand til, eksempelvis ved bruk av megler eller takstmann for å få fastslått verdiøkningen på en eiendom. Den sakkyndige bør ha kompetanse knyttet opp mot markedet der ulovligheten er begått. Inndragning av verdiøkning av en eiendom som inndras til fordel for statskassen krever imidlertid at kommunen ikke reiser endringssak.

Tilbakeføringskrav kan også tas med i straffesaken, jf. straffeprosessloven § 3. Et eksempel på offentligrettslige krav som kan tas med i straffesaken kan være et krav på nedrivning av ulovlig byggverk.

Økokrim er ikke kjent med at et slikt krav noensinne har vært idømt. I praksis er det slik at tilbakeføring i dag helt ut er en sak for forvaltningen. En av hovedgrunnene er at de fleste sakene avgjøres med en bot, og det er ikke anledning å ta med et tilbakeføringskrav i et forelegg. Den andre hovedgrunn kan være at dette må kreves av kommunene når forholdet anmeldes.

Ulovlige tiltak som blir stående bærer etter mitt syn bud om en sviktende offentlig håndheving. Reageres det mot ulovlig bygging i strandsonen vil det få andre til å avstå fra å begå tilsvarende straffbare handlinger. Unnlater det offentlige å reagere så er det grunn til å tro at antall ulovligheter øker.

 

Veien videre

Strafferammen etter gjeldende plan- og bygningsloven §§ 110 flg. er bot. Den gjeldende strafferammen gjenspeiler ikke lovens betydning som miljø- og vernelov. Den lave strafferammen innebærer at overtredelser foreldes etter bare to år, og påtalemyndigheten er avskåret fra å bruke en rekke straffeprosessuelle tvangsmidler. Foreldelsesfristen som gjelder selve oppføringen (§ 110 nr. 2) løper fra ferdigstillelse, jf. straffe-loven § 68 første ledd. Den løper imidlertid ikke for bruken (§ 110 nr. 3) så lenge den pågår. Det innebærer at overfor tiltakshaver som eier naustet, brygga eller veien som er ulovlig anlagt, og bruker den, så løper ikke foreldelsesfristen. Imidlertid vil normalt muligheten for å straffe entreprenørens/byggherrens handlinger være foreldet etter to år ved brudd på loven.

Det er i Ot.prp. 45 (2007-2008) foreslått å øke dagens nivå med bøter til bøter eller fengsel i inntil ett år. Etter forslaget kan fengsel inntil to år anvendes ved særdeles skjerpende omstendigheter. Dersom forslaget vedtas innebærer det at politiet i fremtiden kan påstå dom på tilbakeføring av ulovlige tiltak som vilkår i betinget dom, jf. straffeloven § 53 nr. 3.

 

Omastrand
Kragerø
Landskapet som historieforteller. Bildet over er tatt i Omastrand, Kvam herad, og er et godt eksempel på hvordan det bør se ut i strandsonen med tilgjengelighet for alle. Foto: Hordaland fylkeskommune. Bildet under er fra en sak i Kragerø hvor det ble gitt bot på 200 000 kroner.

Sist oppdatert 10/08/2008