Fungerer kulturminnelovens § 25 etter sin hensikt?

Bakgrunnen for problemstillingen er en tilsynelatende økning i brudd på kommunenes meldeplikt i saker som berører kulturminner. Dette ble påpekt av Økokrim allerede i 2004. Det kan være flere årsaker til denne økningen; det har i en lang periode, frem til dagens finanskrise, vært en velstandsøkning som har medført stor bygge- og anleggsvirksomhet. Mengden søknader til kommunene har økt proporsjonalt, kanskje uten at de har fått økte bevilgninger til å håndtere arbeidsmengden.

Kulturminne

Av politioverbetjent Brian Kristian Wennberg, miljøkoordinator i Oslo politidistrikt.

Det at flere saker anmeldes kan også skyldes større bevissthet på området. Politiet har tidligere gitt kulturminnekriminalitet lav prioritet. Det kan ha medført at kulturminneforvaltningen har vært tilbakeholdne med å anmelde lovbrudd.

Dersom den økte mengden anmeldelser for brudd på kulturminneloven § 25 skyldes større tiltro til rettsvesenet på dette området kan man kanskje si at bestemmelsen fungerer. Men sett i forhold til formålet; som er å beskytte kulturminnene mot ødeleggelse, er det et åpent spørsmål om virkningen er tilfredsstillende.

Jeg vil først og fremst vurdere brudd på første ledd i § 25, fordi det i de fleste tilfellene er automatisk fredede kulturminner som rammes. Men i prinsippet gjelder dette spørsmålet like mye fredede bygninger. Ved en gjennomgang av konkrete saker fra de siste ti årene har jeg gjort en vurdering av om loven er oppfylt, og på bakgrunn av dette er det trukket en foreløpig konklusjon.

 

Kulturminneloven § 1 (Formålsparagrafen)

De første svenske bestemmelsene om vern av faste kulturminner fra 1666 hadde som formål å bevare spektakulære monumenter, graver og borger som «vitnemål om de heroiske svenske og gotlandske kongenes bragder».

Det har gjennom alle tider ligget økonomiske motiver bak vernet av kulturminner; helt fra de jyllandske landskapslovene fra 1241 som tilkjente kongen eiendomsretten til gull og sølv som ble plyndret fra gravhauger eller som ble pløyd opp av bonden, og til den europeiske nasjonsbyggingen på 1800-tallet hvor tilknytning til kulturminner legitimerte krav om landområder. Dagens norske kulturminnelov bærer preg av disse økonomiske interessene, hvor staten tilkjennes eiendomsretten til løse kulturminner. Dette er kanskje spesielt tydelig i bestemmelsene om skipsvrak.

Kulturminner ansees i dag som en del av verdens kulturarv, som vi har et felles ansvar for å ta vare på. De er en ressurs på linje med rent vann, natur og biologisk mangfold. Sentralt er at de er en kilde til kunnskap, men også til høyere livskvalitet. Man har gått bort fra å se på kulturminnene som enkeltobjekter, og ser dem mer som del av en større sammenheng i kulturmiljøer og kulturlandskap.

Når det gjelder problemstillingen i denne oppgaven er formålsparagrafens tredje ledd viktig, hvor alle offentlige myndigheter pålegges kulturminnevern som et sektorovergripende ansvar. Det betyr at det skal tas hensyn til kulturminnevernet når det fattes vedtak etter andre lover, herunder plan- og bygningsloven.

 

Formålet med § 25

Allerede i 1920 erkjente man gjennom bestemmelser i bygningsfredningsloven at det var behov for samarbeid mellom forskjellige etater i forhold til vernede bygninger. I fortidsminneloven av 1951 fikk de lokale myndighetene en lovpålagt meldeplikt om «noko som vedkomande styremakt etter denne lova kan ha gagn av å vita».

Kml § 25 om meldeplikt for offentlige organer, første ledd lyder som følger:

De statlige, fylkeskommunale og kommunale organer som kommer i berøring med tiltak som omfattes av loven her, har plikt til å sende melding til departementet eller til vedkommende myndighet etter denne loven. Det er en rekke lover som regulerer disponering av arealer. Først og fremst er det plan- og bygningsloven (pbl), som gir en ramme for grunnutnyttelse. Vedtak etter pbl skjer på kommune- og fylkesplan. Kulturminnevernet inngår i dette planarbeidet. Videre har vi skog-bruksloven, jordloven, naturvernloven, vassdragsreguleringsloven, vegloven og fjelloven. I flere av disse lovene er det inntatt bestemmelser om hensynet til kulturminner og -miljøer. En rekke kommunale, fylkeskommunale og statlige organer er med på å treffe vedtak i samsvar med disse bestemmelsene og å kontrollere at de blir overholdt. Der disse offentlige instansene får kjenneskap til at kulturminneinteresser er berørt har de plikt til å melde fra til vedkommende myndighet etter loven. Hvem som er myndighet etter loven er regulert i forskrift om faglig ansvarsfordeling mv. etter kulturminneloven

 

Lovendringen 3. mars 2000

Ved en lovendring i 2000 ble meldeplikten utvidet til å omfatte ikke-fredede bygninger og anlegg fra før 1850.

Bakgrunnen for endringen var behovet for å få stanset et ukontrollert tap av bygninger fra tiden før 1850. Med denne tilføyelsen i loven er det blitt enklere for fylkeskommunen å få vernet en bygning gjennom midlertidig fredning før eventuell rivning eller vesentlig endring. Her er meldeplikten eksplisitt pålagt kommunen som byggesaksbehandler.

 

Forholdet til undersøkelsesplikten i § 9

Bakgrunnen for denne bestemmelsen var en erkjennelse av at kulturminneforvaltningen hadde et behov for å bli involvert så tidlig som mulig for å ivareta de faste kulturminnene. Men vel så viktig er det at denne bestemmelsen gir en sikkerhet for uregistrerte kulturminner, idet den pålegger undersøkelsesplikt ved alle offentlige og større private tiltak. § 9 gjelder altså først og fremst på planstadiet, i motsetning til § 25 som først og fremst gjelder under byggesaksbehandling.

Meldeplikten etter § 25 utløses også ved søknad eller melding om tiltak som er underlagt undersøkelsesplikten etter § 9. Det vil si at når teknisk etat i kommunen mottar planer for et offentlig eller større privat byggeprosjekt, så har etaten plikt til å melde dette til fylkeskommunen eller Sametinget – uansett om det berører kjente registrerte kulturminner eller ikke.

 

Forholdet til plan- og bygningsloven

Ved utarbeidelse av fylkes- og kommuneplaner har berørte etater en generell samarbeidsplikt etter pbl §§ 9-3 og 10-1.

Pbl §95, nr. 3 kan kalles en sikringsbestemmelse etter som den skal ivareta at det foreligger tillatelse fra andre myndigheter før det blir gitt igangsettingstillatelse til tiltak.

I forhold til kmls § 25, andre ledd har kommunen blitt kritisert for manglende kontroll med etterlevelse av pbl § 93 hvor det kreves tillatelse for riving av bygninger.

I utkastet til ny byggesaksdel i plan- og bygningsloven er det i § 21-5 foreslått at kommunen får en samordningsplikt. Dette innebærer både at kommunen skal forelegge saken for aktuelle myndigheter, og at disse må ha gitt tillatelse.

 

Generell tilsynsplikt i § 25-1

Kommunen får en generell tilsynsplikt i § 25-1 for å påse at bestemmelsene i loven etterleves. Den nye plandelen i plan- og bygningsloven trer i kraft 1. juli i år. I kulturminneloven gjøres samtidig enkelte endringer, blant annet ved et tillegg i § 22 nr. 1 som skal sikre koordinering av planarbeidet mellom kommune og fylkeskommune ved fredning av områder, bygninger og kulturmiljøer.

 

Hva er problemet?

Det er sagt at plan- og bygningsloven er den viktigste kulturminneloven. Det er kommunene som har myndighet etter plan- og bygningsloven og fylkeskommunen etter kulturminneloven, og det er ofte i forbindelse med byggesøknader og andre tiltak i grunnen at kulturminner først får oppmerksomhet. Og her er vi inne på kjernen av problemet; uansett om et fast kulturminne fra før reformasjonen er registrert av kulturminnemyndighetene eller ikke, så er det automatisk fredet. Det er de færreste av disse kulturminnene som er undersøkt nærmere. Hvorvidt et omsøkt tiltak berører et kulturminne beror på en kulturminnefaglig vurdering. Det er bare myndighetene etter loven – i praksis arkeologene hos fylkeskommunen, Sametinget eller sjøfartsmuseet – som har kompetanse til å avgjøre om det er et kulturminne, og om det blir berørt av tiltaket. I utgangspunktet har automatisk fredede kulturminner som gruppe nasjonal betydning. Det enkelte kulturminnets verdi blir imidlertid først vurdert når det er konkrete planer om utbygging eller annet som kan virke inn på det. Den minste lille kokegrop er altså av nasjonal betydning inntil arkeologen kan stadfeste at den kanskje ikke har stort kunnskapspotensiale eller stor opplevelsesverdi.

Hvorvidt kulturminnene er synlige eller ikke er underordnet i vår sammenheng. Det som er vesentlig er hvorvidt det hos kommunen foreligger opplysninger om kulturminner som tiltaket kan virke inn på.

I Bergen byretts dom av 6. november 1998 kritiseres kommunen for mangelfulle saksbehandlingsrutiner i en sak som angår brudd på kml § 25. Ti år senere; i 2008 er kommunen igjen bøtelagt for brudd på kulturminne-loven og plan- og bygningsloven i tre saker. I motsetning til forholdet i 1998 var kulturminnet i disse sakene; middelalderbygrunnen , tydelig avmerket på kommunens egne kart. (Det er åtte byer i Norge som har fredet middelalderbygrunn; Trondheim, Bergen, Stavanger, Tønsberg, Skien, Oslo, Hamar og Sarpsborg, områdene er avmerket som fredet i de kommunale kartene). Kun et av forholdene gjaldt brudd på meldeplikten etter kml § 25, men også når det gjelder pbl § 95, nr. 3, kreves det gode rutiner for å kontrollere at tillatelse fra rett myndighet foreligger. Dette gjelder imidlertid ikke bare sakene fra Bergen. Også i saker fra Bodø, Vardø, Rennesøy og Sandefjord er det tydelig at rutinene er mangelfulle.

Det blir for enkelt å legge all skylden på manglende rutiner. Saksbehandleren i Sandefjord kommune hadde enkel tilgang til alle opplysninger han hadde behov for; ØK, kommunens eget temakart for kulturminner og Riksantikvarens kulturminnebase Askeladden. I sakene som gjaldt middelalderbygrunnen i Bergen gav kommunen tre gravetillatelser til tross for gjentatte stoppordre fra Riksantikvaren og innsigelser fra Byantikvaren.

I enkelte saker gis melding enten rett forut for igangsetting, eller også etterpå, eksempelvis i saken fra Lyngdal. Slike saker bærer etter mitt syn preg av forsettelig overtredelse av kulturminneloven, og kan være brudd på straffelovens bestemmelser om fortsettelig tjenestebrudd eller grov uforstand i tjenesten.

Noe av det som kom frem i de eksterne evalueringene som ble gjort for kulturminneutvalget var en kritikk av kulturminneforvaltningens saksbehandlingstid.

Det er nærliggende å tro at saksbehandlere som bryter meldeplikten gjør dette for å spare tid.

 

Konklusjon

Det er som regel sammensatte årsaker til at meldeplikten brytes. Jeg har gått gjennom et tilfeldig utvalg av straffereaksjoner mot ni av landets 430 kommuner. Disse eks-emplene viser at kulturminner regelmessig blir ødelagt på grunn av feil som – bevisst eller ubevisst – blir begått i kommunene. Det kan være store mørketall.

En rekke lover og forskrifter har bestemmelser om hensynet til kulturminner og om koordinering og samarbeid mellom berørte etater. Kmls § 25 gjelder konkret varsling av tiltak som kan berøre kulturminner, og er ikke gjenstand for tolkning.

Det er blitt anslått at halvparten av våre faste kulturminner er blitt ødelagt og fjernet etter krigen til tross for at de har vært fredet. En økning i antall anmeldelser betyr i beste fall at loven først nå håndheves.

På bakgrunn av det som har fremkommet er det nærliggende å konkludere med at kmls § 25 ikke fungerer etter formålet.

Som et sammenlignende eksempel kan nevnes at Riks-advokaten i en høringsrapport 15. april 2009 vedrørende «Etterkontroll av reglene om strafferetts-lig utilregnelighet, strafferettslige særreaksjoner og forvaring» foreslår å endre loven fordi underretningsplikten i straffeprosesslovens § 147a – som sier at den rettspsykiatriske sakkyndige skal underrette det aktuelle helseforetak i saker der det kan bli nedlagt påstand om dom på overføring til tvungent psykisk helsevern – ikke etterleves.

Med dagens teknologi bør det være mulig å finne en felles løsning på dette problemet for landets kommuner. Det kan være behov for en lovendring i tråd med de tekniske løsningene som blir valgt i fremtiden.

(Forkortet og bearbeidet oppgave til Politihøgskolens videreutdanning i bekjempelse av miljøkriminalitet).

 

Eksempler på kulturminner

Barfrøstue på Hamar
Barfrøstue på Domkirkeodden på Hamar er fra Svestad i Stor-Elvdal. Barfrøet, som er «tårnet» foran huset, er antakelig fra 1787, selve stua er noe eldre. Foto: Kenneth Didriksen, Økokrim.
Edvard Griegs urne er plassert i fjellet Edvard Griegs urne er plassert i en hule i fjellet under Troldhaugen i Bergen i nærheten av der han bodde når han var hjemme i Norge. Grieg døde i 1907 og var for øvrig den sjuende personen i Norge som ble kremert. Foto: Kenneth Didriksen, Økokrim.

Sist oppdatert 10/08/2009