Etterforskning og påtale i saker etter plan- og bygningsloven

Hvordan skal man angripe en sak om mulig ulovlig bygging? Hvilke dokumenter bør innhentes? Hvordan bør fotomappa se ut? Hvem bør avhøres?

Tekst: Kst statsadvokat Tarjei Istad, ØKOKRIM

Det er riktig som det ofte sies; plan- og bygningsloven er en av våre viktigste miljølover. Den gir kommunene anledning til – og ansvar for – å forvalte arealene til vårt felles beste. En klok utbygging i samsvar med lovens krav og nasjonale retningslinjer sikrer allmennheten tilgang til skog, fjell, åpne bymiljøer og ikke minst det stykke land som er under størst press – kysten.

Det er derfor viktig at politi og påtalemyndighet gjør godt arbeid når kommunene går til det skritt å politianmelde en sak etter plan- og bygningsloven, selvsagt også av hensyn til den som er anmeldt.

I denne artikkelen vil jeg forsøke å gi noen råd om hvordan man kan etterforske og påtaleavgjøre disse sakene.

 

En sak blir til – hva mener kommunen?

Både gammel og ny plan- og bygningslov pålegger kommunen en plikt til å håndheve plan- og bygningslovgivningen, herunder følge opp ulovligheter. Dette ansvaret innebærer at en straffesak etter plan- og bygningsloven gjerne begynner med en anmeldelse fra kommunen, selv om påtalen er ubetinget offentlig. Starter saken med anmeldelse fra andre, for eksempel naboer eller miljøvernorganisasjoner, bør politiet uansett tidlig klarlegge kommunens standpunkt til tiltaket. En sak er normalt mindre alvorlig om kommunen ikke ser noe problematisk med tiltaket. Det er likevel et viktig prinsipp at det skal søkes, for plan- og bygningsmyndighetene skal kunne føre kontroll med arealutnyttelsen, se artikkelen Når er byggesak straffesak?, av statsadvokat Bjørn O. Aspelund, Miljøkrim 1/2009.

 

Hvor skal man begynne?

Et hovedbudskap i denne artikkelen er at saker etter plan- og bygningsloven – og de fleste miljøsaker ellers – ikke er veldig annerledes å etterforske og påtaleavgjøre enn mer dagligdagse saker om trafikk, vold, vinning osv. Det er et «åsted» å dokumentere og kartlegge og en tiltakshaver (for eksempel hytteeier), en eller flere entreprenører og kanskje noen naboer og en saksbehandler å avhøre. Det som nok kan gjøre sakene litt tunge å ta fatt på, er at det for juristen er ukjent regelverk, og for etterforskeren en av og til tykk bunke sakspapirer å komme gjennom. Papirbunken er imidlertid et resultat av at disse sakene normalt er godt utredet av kommunen før det kommer til anmeldelse. Faktum er med andre ord gjerne langt på vei kartlagt, noe som gir politiet et godt utgangspunkt. Dessverre ser man litt for ofte at kommunen – som normalt er anmelder – ikke legger nok i selve anmeldelsen, men overlater til politiet å finne frem til ulovlighetene i saksdokumentene. jeg gjentar derfor en oppfordring til kommunen: Ta jobben med å redegjøre for hvert enkelt tiltak opp mot bevis og regelverk når det først inngis anmeldelse. Den jobben er som regel egentlig allerede gjort i saksfremstillinger til byggesaksutvalget, men det er til stor hjelp for politiet om dette sammenfattes også i selve anmeldelsen. Dersom det ikke er gjort, vil jeg råde politiet til å begynne etterforskningen med å be om en slik redegjørelse fra kommunen.

Et møte med kommunen i innledningsfasen kan også være nyttig i litt større saker. I den forbindelse kan man også gjennomgå saksdokumentene hos kommunen, for å sikre at det ikke ligger noe der som bør være med i påtalevurderingen. Følgende dokumenter bør alltid innhentes:

  • Søknad om byggetillatelse (også tegninger som følger søknaden)
  • Svar på søknad om byggetillatelse (også tegninger som følger tillatelsen)
  • Eventuelle vedtak fra fylkesmannen
  • Kommuneplanens arealdel (kart og bestemmelser) i original
  • Eventuell reguleringsplan (kart og bestemmelser) i original
  • Søknader om ansvarsrett fra entreprenører og kommunens svar på disse

 

Arbeidssiktelse

Det kan være lurt å anmode i politidistriktets miljøjurist om å lage en arbeidssiktelse med en gang. Det gir retning til etterforskningen, slik at lokale etterforskere vet mer om hva de skal spørre om i avhør osv. I Agder politidistrikt har man god erfaring med slik bruk av arbeidssiktelse. Det er viktig at juristen sender saken tilbake til etterforsker omgående, slik at saken ikke får liggetid.

 

Fotomappe

Måling av brygge

Selv om kommunen har tatt bilder av den kunstige sandstranden, det rasusikre boligkomplekset eller tilbygget for nær naboens grense, bør politiet selv dokumentere stedet om det ikke er for sent. En god fotomappe er pedagogisk og kan hindre unødige tvistepunkter, også om man i eventuell hovedforhandling drar på befaring. I fotomappa bør følgende komme frem/være med:

  • Tiltaket må måles opp. På kysten må det i tillegg fastslås om tiltaket er innenfor 100-metersbeltet (100 meter fra strandlinjen målt i horisontalplanet ved alminnelig høyvann).
  • Plassering i terrenget; tiltaket bør markeres på 1) oversiktsbilde og 2) planverk. Det kan være hensiktmessig å begynne med et oversiktskart som plasseres eiendommen i området.
  • Det bør tas foto fra ulike vinkler, uten at det gjøres for omfangsrikt.
  • Eventuelle foto av området fra før tiltaket bør være med. Kommunen kan ofte fremskaffe det. Det må opplyses om hvem som har tatt bildene og når.
  • Alle foto må dateres.
  • Film og flyfotoer illustrerende.

 

Hvem bør avhøres?

Personer som bør vurderes avhørt er:

  • Tiltakshaver
  • Entreprenører som er knyttet til antatt ulovlighet, herunder ansatte
  • Ansvarlig søker
  • Ansvarlig prosjekterende
  • Ansvarlig kontrollerende
  • Naboer

Dersom det kan se ut til å være ulike oppfatninger om ansvarsforhold, hvem som har sagt hva mv., kan det – om ressursene strekker til – være lurt å ta parallellavhør av noen, for eksempel leder og ansatte i firmaet som har utført jobben.

Det er viktig at det kommer frem hvem som har gjort hva av arbeider på hvem sin anvisning, og når arbeidene er gjort. Foreldelsesfristen for tiltak utført før 1. juli 2010 er to år (disse følger plan- og bygningsloven av 1985). Saker etter ny plan- og bygning foreldes etter ØKOKRIMs syn etter fem år, se nærmere Aud Ingvild Slettemoens Foreldelse av saker om miljøkriminalitet, Miljøkrim 3/2009, s. 16. Fristen løper fra tiltaket er ferdig oppført, men frist for bruk av ulovlig tiltak begynner først når bruken (eventuelt) stanser.

Hvem som bør avhøres, herunder hvilken status de skal ha (mistenkt/vitne) henger for øvrig tett sammen med plan- og bygningslovens fordeling av ansvar, se lovens kapittel 23.

Ansvarlig søker, som ofte er et arkitektkontor, skal etter § 23-4 sikre at kommunen får riktige og fullstendige opplysninger når den skal ta stilling til søknaden for tiltaket. I tillegg skal hun/han som bindeledd til kommunen sørge for at alle ansvarsposisjoner er belagt, samt koordinere og avslutte prosessen. Fra § 23-5 til § 23-6 angir egne ansvarlige for at prosjektering og utføring skjer i samsvar med tillatelse, lov og forskrift. Bestemmelsen om ansvar for utførende er viktig, for den gjør det klart at den som snekrer, graver, sprenger mv. ikke bare kan vise til at andre skulle stå for «papirarbeidet». En aktsom entreprenør må sette seg inn i prosjekteringsmaterialet for den delen av arbeidet som hun/han skal utføre, og i nødvendig utstrekning vurdere dette opp mot byggetillatelsen. Endelig skal det være en ansvarlig for kontroll av både prosjektering og utførelse, jf. § 23-7. Når noe er bygget i strid med tillatelse mv., vil et naturlig utgangspunkt for etterforskningen være å finne ut hvor det i denne rekken av ansvarlige eventuelt har sviktet.

Få lover har så klar fordeling av ansvar som den nye plan- og bygningsloven. Klare ansvarslinjer bør gjøre det lettere å plassere eventuelt straffansvar. For alle ansvarlige gjelder selvsagt at de bør si ifra om noe er galt.

Det er ikke alltid det er nødvendig å avhøre naboer, og de vil kanskje ikke alltid si så mye heller. For eksempel i saker om ulovlig bruk er det imidlertid viktig å få dokumentert bruken i den tiden forelegget gjelder, og da er naboer viktige, se Ulovlig bruk av bygning til klubblokale for Bandidos av politiadvokat Arne Kjønstad, Miljøkrim 1/2009.

 

«Kommunen sa at det var greit»

Et særlig spørsmål er om saksbehandler i kommunen bør avhøres. Det er normalt ikke nødvendig, byggesaksdokumentene taler for seg. Av og til kommer det imidlertid opp spørsmål i avhør om kommunen har gitt en form for muntlig tillatelse til tiltaket. Det kan være at tiltakshaver eller ansvarlig søker anfører at saksbehandler har sagt at det kunne bygges slik og slik, han er forelagt opplysninger muntlig eller i e-post som han ikke har protestert på eller lignende. En slik påstand kan umiddelbart virke vanskelig å motbevise, og det blir i hvert fall spørsmål om de subjektive straffbarhetsvilkår (grov uaktsomhet i ny plan- og bygningsloven) er oppfylt. Ofte opplever en at saksbehandler i avhør ikke helt kan utelukke en slik samtale, i hvert fall om det ikke er et veldig spesielt tiltak og det har gått noe tid. Før eventuell henleggelse bør politiet imidlertid vurdere følgende:

  • Byggesaksbehandlingen er skriftlig. Det vet tiltakshaver, søker mv, og det vet komunen. Muntlige klarsignaler har derfor formodningen mot seg. særlig om det gjelder mer enn bagatellmessige forhold. Saksbehandleren må på denne bakgrunn foreholdes om han generelt gir slike muntlige tilsagn, og i bekreftende fall; for hvor store ting. Dette gjelder særlig om han ikke kan huske den påståtte samtalen, men ikke kan utelukke at den har funnet sted. Om saksbehandleren generelt ikke gir muntlig tilsagn om tiltak/ endringer av et visst omfang, bør det normalt ikke være nok til henleggelse at han ikke husker alle detaljer fra en samtale med mistenkte.
  • Nøyaktig hva skal ha blitt godkjent muntlig? ØKOKRIM har erfaring for at om en går mistenktes anførsel nærmere etter i sømmene, kan han ha vanskelig for å vinterfø en påstand om muntlig godkjennelse i et slikt omfang/av en slik karakter som det han har satt i verk.
  • Nært beslektet med forrige punkt er spørsmålet om mistenkte ga saksbehandleren fullstendige og korrekte opplysninger om tiltaket da han fikk den angivelige tillatelsen. Ofte vil en se at mistenkte, for å få saksbehandleren med seg, har gitt en «sminket versjon». Dette er enklest å ettergå om han har sendt saksbehandleren noe skriftlig, for eksempel en e-post.
  • Om «søknader» i e-post er for øvrig å si at det har formodningen mot seg at de er besvart muntlig. Det må med andre ord undersøkes om kommunen har besvart e-posten. Da er det ikke nok å se i offentlige journaler, det hender nok fortsatt at den enkelte saksbehandler har dokumenter i sin inn- eller utboks som skulle vært ført på saken.
  • Omstendighetene rundt den påståtte muntlige tillatelsen bør klarlegges. Har eventuell uttalelse fra saksbehandleren kommet i et relevant møte om saken eller på en befaring som gjaldt nettopp omfang/gjennomføring av tiltaket? Det må normalt tillegges større vekt i favør av mistenkte enn om han refererer til noe som skal ha blitt sagt på et stadium hvor den antatt ulovlige endringen var usannsynlig, eller under omstendigheter hvor saksbehandling av den aktuelle saken ikke var på agendaen (befaring om spesielle (detalj) forhold, møter om andre saker, konferanser, fritid mv.).


Ett eller flere av disse punktene bør kunne avverge gale henleggelser – også i andre saker om handlinger uten eller i strid med tillatelse fra myndighetene.

 

Sakkyndighet

Det er viktig å holde fast ved at sakene etter plan- og bygningsloven vanligvis er nokså greie å få oversikt over og etterforske. Sakkyndighet er derfor sjelden nødvendig. Av og til møter man imidlertid anførsler som er vanskelige å imøtegå uten fagkyndig bistand. Tiltakshaver påstår for eksempel at ikke omsøkt sprengning «måtte» gjøres fordi lovlig bygging ellers ikke vært mulig ut fra grunnforholdene, eller at det gamle huset «måtte» rives. I slike tilfeller bør politiet engasjere sakkyndighet, eventuelt be om rettsoppnevnt sakkyndig om saken er kommet så langt.

Sakkyndighet vil nok oftere være påkrevd ved spørsmål om brudd på tekniske krav til bygget. Hva er bæreevnen, er det brukt godkjente materialer osv.? I slike spørsmål må dog fagmyndigheten kunne brukes i stor utstrekning.

Dersom overtredelsen har skjedd i et særlig sårbart miljø, spesielle naturtyper er berørt eller lignende, bør det for eksempel nyttes biolog til å si noe om alvorligheten. Her vil ØKOKRIMs miljøteam kunne yte bistand om vi har anledning.

 

«Søsterlover»

I saker om ulovlig tiltak på bolig- og fritidseiendommer kan man også komme over overtredelser av andre miljølover. Et gjerde, et skilt, en stor stein på en sti, en flaggstang og lignende kan være et ulovlig stengsel etter friluftsloven § 13. Videre kan det tenkes at tiltaket berører fredet område, biotoper eller dyreliv på en slik måte at naturmangfoldloven slår inn. Kulturminner kan også være berørt, slik at overtredelse av kulturminneloven må vurderes.

Er det spesielt alvorlige forhold, må man kanskje vurdere straffeloven § 152 b om alvorlig miljøkriminalitet, for eksempel om en lokalitet for en kritisk truet art er ødelagt.

 

Straff eller gebyr?

Fra begynnelsen av etterforskningen er det viktig å ha for øye at § 32-9 i ny plan- og bygningslov oppstiller et vesentlighetskrav for at overtredelser skal kunne være straffbare. Er ikke ulovligheten vesentlig, er den ikke straffbar. En slik standard i et straffebud innebærer en usikkerhet, særlig før dens innhold er nærmere meislet ut i rettspraksis. I vesentlighetsvurderingen skal det etter § 32-9 første ledd, tredje punktum legges særlig vekt på «overtredelsens omfang og virkninger og graden av utvist skyld». Dermed er man litt uærbødig sagt like langt, selv om det gis noe nærmere veiledning i spesialmerknadene i Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) s. 357–358. Ved gjentakelse gjelder ikke vesentlighetskravet, jf. § 32-9 første ledd, siste punktum.

Spørsmålet om vesentlighet må et stykke på vei ses i sammenheng med hvilke forhold kommunen kan ilegge overtredelsesgebyr for etter § 32-8. Nærmere regler om overtredelsesgebyr er gitt i byggesaksforskriften 26. mars 2010 nr. 488 kapittel 16. I § 16-1 er det angitt gebyrer i størrelsesorden 10.000–50.000 kroner for mindre til middels alvorlige overtredelser, grovt sagt. Gebyrer på inntil 400.000 kroner kan derimot gis for forhold som etter mitt syn er godt innenfor vesentlighetskravet i § 32-9, for eksempel overtredelser som har ført til eller lett kunne ført til personskade, alvorlig materiell skade eller skade for miljøet. Det er viktig at politiet er «på» disse sakene – som vel ofte vil få offentlig oppmerksomhet – for å sikre at de mest alvorlige forholdene forfølges i straffesporet. En sikkerhetsventil er inntatt i forskriften § 16-3: Kommunen skal i saker om «personskade eller alvorlig fare for personskade, miljøkriminalitet eller skade som rammes av bestemmelser i annet lovverk», varsle påtalemyndigheten før det gis overtredelsesgebyr.

Er det gitt gebyr, anser jeg straffeforfølgning for det samme forholdet for utelukket, se plan- og bygningsloven § 32-10 annet ledd om det tilsvarende i den omvendte situasjonen.

Skyldkravet i bestemmelsen om overtredelsesgebyr er alminnelig uaktsomhet, mens det i straffebestemmelsen er grov uaktsomhet (i tråd med tendensen i ny straffelovgivning). Det er viktig å ha dette med seg i etterforskningen, men jeg antar at det sjelden kommer på spissen. Bygging uten eller i strid med skriftlig tillatelse, eller uten at krav til bygningssikkerhet er overholdt, vil vel som oftest kunne karakteriseres som klart klanderverdig.

 

Hva skal straffen være?

De er vanskelig å si noe generelt og tilstrekkelig klart om straffutmåling. Bøterettergammelplan-ogbygningslovsynes å ha variert fra noen tusen til flere hundre tusen kroner. For foretak har ØKOKRIM tidligere tatt til orde for at boten ikke bør være under 50 000 kroner, men vi har fått tilbakemeldinger om at denne «minstesatsen» nok er brukt i for stor grad i saker som burde medført strengere reaksjon. Faren med å komme et generelt tall er åpenbart at det kan bli for lett å falle ned på det tallet i for mange saker.

Bøtesatsene, særlig for foretak, vil måtte meisles ut under ny plan- og bygningslov, og det bør vel da i alvorlige saker kunne argumenteres for bøter rundt de øvre satsene for overtredelsesgebyr og oppover. Det vil særlig være ved uopprettelige inngrep i spesielt sårbar natur – både ved sjøen og andre steder. Grove brudd på bygningstekniske krav kan tilsi streng reaksjon, særlig om det kan bevises at det medførte stor fare for sammenrasing eller annen skade.

For personer vil det viktigste skillet gå mellom bøter og fengselsstraff (tiltale). Vurderingen må bero på de ovennevnte momentene. De høyeste bøtene etter gammel lov «skjuler» nok tilfeller som ville gitt fengselsstraff etter ny lov.

Om betydningen av etterfølgende tillatelse til opprinnelig ulovlig tiltak heter det i Agder lagmannsrett 2. mars 2007 (LA-2006-178779): «I den utstrekning ønsket om å bevare eksisterende verdier er et avgjørende element i dispensasjonsvurderingen, noe som kan være aktuelt i dette tilfellet, taler et dispensasjonsvedtak snarere for strengere enn for mildere reaksjon i straffesaken, fordi tiltakshaver sitter igjen med en fordel han ellers ikke ville oppnådd.» Jeg viser for øvrig til politiadvokat Arne Kjønstads artikkel om straffutmåling i miljøsaker i dette nummeret av Miljøkrim.

 

Andre reaksjoner

Ellers er det viktig å rette etterforskningen inn mot andre aktuelle reaksjoner fra begynnelsen av, blant annet inndragning. Ulovlige tiltak etter plan- og bygningsloven som ikke kan rettes, for eksempel riving, vil ofte føre til verdiøkning av eiendommen. Dette må avklares ved hjelp av takstmann. Besparelser kan også utgjøre utbytte. Eksempelvis kan tiltakshaver spare utgifter på ikke å overholde alle vilkår i tillatelsen.

Rettighetstap etter straffeloven § 29 nr. 2 kan være aktuelt, men ofte vil bygningsmyndighetene selv ta hånd om dette ved å inndra ansvarsrett.

Eventuelle erstatningskrav bør tas med som borgerlig rettskrav, herunder krav fra kommunen på dekning av utgifter til dens arbeid i forbindelse med ulovligheten. Det samme gjelder ikke minst kommunens krav om retting, se Aksjon strandsone av politiadvokat Hallvard Gardshol Bjørndal, Miljøkrim 1/2010 og Tidsskrift for strafferett 1/2007; Dom i straffesak på tilbakeføring av ulovlige tiltak i strandsonen.

Takk til politiadvokat Arne Kjønstad, Agder politidistrikt, for verdifulle innspill.


Sist oppdatert 01/09/2010