Reaksjoner på ulovlige byggetiltak

– Hvilken betydning vil det nye overtredelsesgebyret ha for ulovlighetsbekjempelsen? I en rekke artikler i Miljøkrim er det blitt rettet fokus på utfordringene kommunene, politi og påtalemyndighet står overfor i bekjempelsen av ulovlige byggetiltak i strandsonen.

Byggeplass

Av stud.jur. Marius Finsrud Nilsen

Praktiseringen etter den gjeldende plan- og bygningslov har vist at det er store rom for forbedringer i forhold til ulovlighetsbekjempelsen, særlig mht de forvaltningsrettslige sanksjonene. Med ny plan- og bygningslov (ny plbl.), som trer i kraft fra 01.01.2010, vil både kommunene, politi og påtalemyndighet få et utvidet reaksjonsspekter overfor ulovlige byggetiltak i forhold til dagens lovgivning. Det skjer endringer både innenfor de strafferettslige og forvaltningsrettslige sanksjonene. Et av de mest spennende elementene i det forvaltningsrettslige sanksjonssporet er det nye overtredelsesgebyret.

 

Overtredelsesgebyret

Overtredelsesgebyret vil gi kommunene en ny og viktig rolle. I tillegg til de eksisterende sanksjonene i forvaltningssporet, som bl.a. omfatter de mest praktiske sanksjonene pålegg og tvangsmulkt, vil overtredelsesgebyret få en sentral plass i ulovlighetsbekjempelsen, jf. ny plbl. § 32-8. Et overtredelsesgebyr anses som en forvaltningsrettslig sanksjon. Det er et vilkår for å ilegge et overtredelsesgebyr at en av de beskrevne handlingsnormene § 32-8 er brutt.

Gebyret reiser mange interessante problemstillinger. Innføringen av et overtredelsesgebyr vil for det første gi plan- og bygningsmyndighetene et nytt verktøy i ulovlighetsbekjempelsen. Bakgrunnen for at overtredelsesgebyret blir innført, er at man har sett et behov for å kompensere for manglende ulovlighetsforfølgning. Etter gjeldende lov er det kun tvangsmulkt, forelegg og eventuelt søksmål kommunen kan bruke for å fremtvinge oppfyllelsen av et pålegg. Problemet med disse sanksjonene er at de ikke har vært tilstrekkelige i praksis. F.eks. trer tvangsmulkt ikke i kraft før rettefristens utløp; risikoen for lovovertrederen blir dermed liten ved at han kan rette forholdet før fristens utløp, slik at mulkten opphører. Overtredelsesgebyret kan imidlertid ilegges i og med overtredelsen, men etter at forhåndsvarsel er gitt, jf. forvaltningsloven § 16. Ingen av de gjeldende sanksjonene har samme virkning, derfor kan overtredelsesgebyret trolig øke den preventive effekten ved de forvaltningsrettslige sanksjonene.

 

Rettssikkerhetsproblem

Sporvalget mellom forvaltningsrettslige og strafferettslige sanksjoner kan by på problemer. Det kan være et rettssikkerhetsproblem hvis for mange saker blir løst gjennom et overtredelsesgebyr. Formålet med gebyrileggelsen er pønalt motivert. Bakgrunnen for begrepsbruken «overtredelsesgebyr» har sin sammenheng med at man ville markere et skille mot de alminnelige gebyrene. Imidlertid er det viktig å presisere at overtredelsesgebyret ikke er straff i grunnlovens forstand, og er beregnet på de forhold som ikke kvalifiserer til strafforfølgning. En helt annen sak er at overtredelsesgebyret vil falle inn under hva EMK definerer som straff. Med utgangspunkt i dette er det lett å ha motforestillinger mot gebyret. Domstolens saksbehandlingsregler tar sikte på å ivareta hensynet til tiltalte, gjennom kontradiksjon og en best mulig opplysning av saken. Derfor vil det være uheldig om overtredelsesgebyret fører til en nedgang i antall anmeldte saker til straffesakssporet. Etter mitt syn burde flere saker etterforskes og flere saker medføre påtale.

Et annet rettssikkerhetsproblem er at loven bestemmer at gebyret skal tilfalle kommunen selv, jf. plbl. § 32-8 fjerde ledd annet punktum. Normalt vil slike gebyrer tilfalle staten, og ikke den som har ilagt det. Problemet med at gebyret skal tilfalle kommunen selv, er at kommunen kan ha en økonomisk egeninteresse i å ilegge flest mulige gebyrer. Kommunenes integritet kan trekkes i tvil ved at inntektene ved gebyrene tilfaller kommunene selv, istedenfor staten i sin alminnelighet. Problematikken blir ofte billedlig omtalt som «bukken som passer havresekken» – man bør ikke sitte i posisjoner hvor ens integritet kan trekkes i tvil.

For å skape en armlengdes avstand mellom myndigheten som ilegger gebyrene og myndigheten som mottar inntektene av gebyrene, har lovgiver falt ned på at det er kommunen i sin alminnelighet som skal stå som mottaker av inntektene, og ikke plan- og bygningsmyndigheten direkte. Spørsmålet er om dette kan skape tilstrekkelig avstand. Utgangspunktet må være at overtredelsesgebyr ikke må ilegges ut fra økonomiske hensyn. Hvis plan- og bygningsmyndigheten selv hadde ilagt og selv mottatt pengene direkte, kunne det medført et rettssikkerhetsproblem. Imidlertid har ordningen noen gode kvaliteter ved at kommunen kan få et incitament til å forfølge ulovligheter. Ved å gi kommunen en økonomisk motiverende reaksjon, kan dette gjøre at flere overtredelser blir oppdaget og reagert overfor. Etter dagens lovverk har det vært et problem at kommunene ikke har forfulgt overtredelser som burde vært forfulgt, og da kan et slikt økonomisk incitament slå positivt ut. Poenget er at det er overtrederen som skal stå ansvarlig for merutgiftene ved ulovlighetsforfølgning, ikke den enkelte kommunes økonomi. Det er overtrederen som således må bære risikoen økonomisk for de overtredelser han måtte utføre. Formålet er imidlertid ikke at kommunene skal oppfatte overtredelsesgebyrene som en inntektskilde, men i stedet å redusere den økonomiske belastningen ulovlighetsforfølgning er for kommunen. Samtidig kan det medføre at kommunene får tilstrekkelige midler til å intensivere arbeidet mot ulovlige byggetiltak.

Farene ved at overtredelsesgebyr tilfaller kommunen, vil motvirkes av at det i ny forskrift nedfelles klare kriterier både for når overtredelsesgebyr ilegges og for utmåling av gebyrene. Adgangen til å påklage ileggelsen av overtredelsesgebyr, samt å kunne gå til søksmål mot både kommunens ileggelse direkte eller fylkesmannens beslutning i klagesaken, ivaretar rettssikkerheten ytterligere. Domstolskontrollen vil være en sikkerhetsventil i så måte. Maksimumssatser på overtredelesegebyret kan lempe på noen av innvendingene mot at gebyret tilfaller kommunen, jf. plbl. §32-8 sjette ledd annet punktum. Sett under ett ivaretar man både hensynet til rettsikkerheten og hensynet til en effektiv ulovlighetsbekjempelse.

 

Endringenes betydning for fremtidig ulovlighetsbekjempelse

Samlet sett fremstår den nye lovens reaksjoner som tilfredsstillende, men det gjenstår å se hvordan loven vil fungere i praksis. Innstramningene må sies å være et skritt i riktig retning, fordi plbl. har stor betydning for forvaltningen av strandsonen som ikke er vernet etter f.eks. naturvernloven eller andre miljølover. Da man i tillegg vet at overtredelser i strandsonen ofte begås av ellers lovlydige og ressurssterke mennesker, kan overtredelsesgebyret ha en avskrekkende effekt i forhold til denne gruppen. Overføringen av den økonomiske risikoen ved ulovlighetsbekjempelsen til overtrederne, vil innebære en likere praktisering av regelverket i hele landet, uavhengig av den enkeltes kommunes økonomi. Skjerpelsene av straffen markerer at det blir sett alvorlig på overtredelser av lovgivningen i 100-metersbeltet, og sammen med overtredelsesgebyret vil dette trolig medføre økt beskyttelse. Samtidig må dette skje i et samspill med økt kartlegging av strandsonen, slik at flere ulovlige tiltak oppdages og forfølges.


Sist oppdatert 15/12/2009